地方自行發(fā)債釋放破冰信號(hào)
    隨著中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議閉幕，防控地方債風(fēng)險(xiǎn)首次單列入第二年的經(jīng)濟(jì)任務(wù)中，使地方債再次成為各方關(guān)注焦點(diǎn)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉昨日表示，“三中全會(huì)《決定》提出，‘建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制’。這意味著建立在地方政府信用評(píng)級(jí)基礎(chǔ)上地方發(fā)債的管理體制?！边@一表態(tài)也被認(rèn)為是釋放了地方政府自行發(fā)債的破冰信號(hào)。
    地方自行發(fā)債長(zhǎng)期受限
    我國(guó)地方政府債券發(fā)行開(kāi)閘后一直由財(cái)政部代理發(fā)行。中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院收稅研究室主任張斌表示，中央代理地方發(fā)行債務(wù)，主要為規(guī)避預(yù)算法不許地方政府發(fā)債的規(guī)定，中央代理發(fā)行的地方債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)責(zé)任中央都有承擔(dān)，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，更像是中央發(fā)行的債務(wù)，信用、償還能力都很高。
    自2011年四季度開(kāi)始，上海、廣東、浙江和深圳四地獲準(zhǔn)試點(diǎn)自行發(fā)債，由財(cái)政部代辦還本付息。今年7月，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，新增江蘇和山東兩省。但仍停留在中央代理發(fā)行和完全自主發(fā)行的過(guò)渡中。也有業(yè)內(nèi)專家擔(dān)憂，地方債的償還若由中央財(cái)政擔(dān)保，會(huì)引發(fā)地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，借的沖動(dòng)強(qiáng)，還的責(zé)任弱，會(huì)增加新的違約風(fēng)險(xiǎn)，埋下債務(wù)危機(jī)的禍根。
    近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模急速擴(kuò)張，2011年6月審計(jì)署發(fā)布數(shù)字顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元，比2008年和2009年的債務(wù)余額分別上漲23.48%和61.29%。而渣打銀行最新測(cè)算的數(shù)字更為驚人：截至2013年上半年，中國(guó)地方政府債務(wù)估計(jì)在21.9萬(wàn)億元，如果加上公司化的地方政府融資平臺(tái)的貸款，則債務(wù)總額最高或達(dá)24.4萬(wàn)億元。龐大的地方債規(guī)模隨即引發(fā)了業(yè)界的擔(dān)憂和中央政府的注意。
    釋放自主發(fā)債開(kāi)閘信號(hào)
    此前，就有專家建議發(fā)行市政債解決地方債問(wèn)題，即以地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)作為發(fā)行主體，以政府稅收等一般財(cái)政收入或項(xiàng)目收益為償債來(lái)源，將一直以來(lái)地方政府的隱性、不規(guī)范債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性、規(guī)范債務(wù)。央行行長(zhǎng)周小川也多次在公開(kāi)場(chǎng)合表示，希望進(jìn)行市政債發(fā)行試點(diǎn)。
    不過(guò)，推進(jìn)市政債的一大阻礙便是我國(guó)地方政府目前信用評(píng)級(jí)制度的空白。中國(guó)人民大學(xué)金融與證券研究所副所長(zhǎng)趙錫軍指出，政府發(fā)債需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府信用評(píng)級(jí)正是衡量政府償還能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的手段，建立地方政府信用評(píng)級(jí)是地方政府可以自行發(fā)債的一個(gè)先行條件。因此，樓繼偉的上述表態(tài)也被認(rèn)為是我國(guó)將建立地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制并推進(jìn)地方自主發(fā)債的一個(gè)重要信號(hào)。
    “十八屆三中全會(huì)《決定》和幾個(gè)重要會(huì)議都定了調(diào)，地方發(fā)債應(yīng)該適當(dāng)放開(kāi)。所以預(yù)算法二審稿中相關(guān)內(nèi)容肯定要再次修改?！倍啻螀⑴c預(yù)算法修改研討的中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文稱。
    張斌也認(rèn)為，隨著未來(lái)土地轉(zhuǎn)讓、交易采取“同地同權(quán)同價(jià)”的模式，地方政府土地財(cái)政肯定會(huì)受到?jīng)_擊，如何融資成為迫切需要解決的問(wèn)題。加之未來(lái)城鎮(zhèn)化的資金需求，建立地方政府信用評(píng)級(jí)，允許地方自行發(fā)債是一種大趨勢(shì)。
    信用評(píng)級(jí)建設(shè)面臨多重阻礙
    “目前政府信用評(píng)級(jí)建立還面臨不少挑戰(zhàn)，一方面，設(shè)置評(píng)級(jí)要對(duì)地方的整體債務(wù)規(guī)模、財(cái)政償還能力有一個(gè)清楚的了解，而我國(guó)政府財(cái)政透明度目前尚無(wú)法滿足信用評(píng)級(jí)的基本需要；另一方面，國(guó)內(nèi)缺乏地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，由于此前沒(méi)有進(jìn)行過(guò)政府信用評(píng)級(jí)，企業(yè)無(wú)法通過(guò)業(yè)務(wù)實(shí)踐活動(dòng)積累評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)、驗(yàn)證評(píng)級(jí)技術(shù)、提高評(píng)級(jí)能力。” 中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員張德勇說(shuō)。
    張斌則認(rèn)為，地方政府自行發(fā)債還有個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題需要解決，就是我國(guó)沒(méi)有政府破產(chǎn)法。在國(guó)外，如果政府發(fā)生債務(wù)違約或無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，可以申請(qǐng)破產(chǎn)，通過(guò)變賣(mài)一些政府資產(chǎn)來(lái)還債，但是我國(guó)沒(méi)有政府破產(chǎn)一說(shuō)，如果債務(wù)出現(xiàn)違約，可能造成債權(quán)人收益沒(méi)法得到保障。
    在趙錫軍看來(lái)，雖然未來(lái)可能地方政府自行發(fā)債，但并不意味著地方可以無(wú)限制發(fā)債，未來(lái)還需要中央對(duì)發(fā)債規(guī)模和發(fā)債過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)管。（北京商報(bào)記者 王曄君）