《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）強調(diào)“規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為”。這一重要部署為“十五五”時期正確處理政府與市場的關系、厘清政府與市場的邊界、縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設，指明了新的目標和方向。規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為既需立足當前、破解難點問題，更需著眼長遠、鑄牢制度基礎。

    構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的實踐創(chuàng)新

    高水平社會主義市場經(jīng)濟體制是中國式現(xiàn)代化的重要保障，堅持有效市場和有為政府相結(jié)合，是構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要任務。改革開放的實踐表明，政府行為越規(guī)范，市場作用就越有效。落實《建議》中提出的“形成既‘放得活’又‘管得好’的經(jīng)濟秩序”要求，首先要“管得好”政府的有形之手，劃清政府促進經(jīng)濟發(fā)展的職能邊界，設立必要的行為規(guī)范，防止和制止對經(jīng)濟活動的不當干預，將政府促進經(jīng)濟的職能聚焦到統(tǒng)一基礎規(guī)則、維護競爭秩序、創(chuàng)造公平環(huán)境上來，為經(jīng)營主體發(fā)展經(jīng)濟、創(chuàng)造財富釋放更多機會、更大空間。

    “十四五”時期，我國堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，從廣度和深度上推進市場化改革，圍繞推進全國統(tǒng)一大市場建設的戰(zhàn)略部署，持續(xù)清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一大市場建設和公平競爭的各種規(guī)定和做法，減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預。近年來，全面實施市場準入負面清單制度，嚴格落實“全國一張清單”管理模式，嚴禁各地區(qū)、各部門自行發(fā)布具有市場準入性質(zhì)的負面清單。全面落實公平競爭審查制度，公平競爭審查規(guī)則和機制體系日趨成熟，剛性約束不斷加強。出臺《全國統(tǒng)一大市場建設指引（試行）》，以17個“不得”引導各地區(qū)、各部門轉(zhuǎn)變履行經(jīng)濟管理職能的方式。把“統(tǒng)一政府行為尺度”納入縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設“五統(tǒng)一、一開放”的基本要求之中，強調(diào)政策制定的規(guī)范性和統(tǒng)一性。

    面向“十五五”時期，《建議》將“堅持有效市場和有為政府相結(jié)合”作為經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則之一，在“統(tǒng)一政府行為尺度”的基礎上明確提出“規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為”，進一步彰顯對地方政府制定經(jīng)濟政策行為立規(guī)矩、劃紅線的要求，強化對有的地方政府各行其是、濫用行政權力排除限制競爭行為強約束、亮紅燈的導向。這是推動社會主義市場經(jīng)濟體制更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的有力舉措。

    突破重點難點問題

    現(xiàn)階段，規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為要堅持問題導向，圍繞地方政府行為失范導致的地方保護和市場分割等最為突出的問題集中攻關，打通阻礙全國統(tǒng)一大市場建設的堵點卡點。

    規(guī)范地方政府在采購招標中的不當干預行為。長期以來，一些地方在政府采購招標中存在多方面不當干預行為。例如，對服務對象設定所有制、規(guī)模、注冊地域等不合理限制，通過戰(zhàn)略合作協(xié)議、招商引資協(xié)議、會議紀要、合作意向書、備忘錄等方式規(guī)避招標甚至進行直接指定交易，監(jiān)管執(zhí)法部門職責分工不清、執(zhí)法不力等。這些行為在一定程度上損害了經(jīng)營主體的合法權益，擾亂了正常的市場秩序。規(guī)范政府采購招標行為，需要切實落實治理政府采購招標市場秩序的相關文件精神，規(guī)范政府采購和招標投標程序，強化招標人主體責任，完善對中標結(jié)果的公平性審查，健全投訴處理機制，加強對政府采購招標的協(xié)同監(jiān)管，推動采購招標市場規(guī)范健康發(fā)展。

    規(guī)范地方違規(guī)招商引資行為。改革開放后，各地方積極引進資金、技術和管理經(jīng)驗，在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時也為推動我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展發(fā)揮了關鍵作用。但一段時間以來，一些地方為了爭奪投資和項目，違規(guī)實施稅費、用地、用能等各類優(yōu)惠，干擾經(jīng)營主體遷移或退出，一定程度上引發(fā)了地方保護、市場分割和“內(nèi)卷式”競爭，降低資源要素整體配置效率，妨礙國民經(jīng)濟循環(huán)暢通。有效規(guī)范地方招商引資行為，需要采取綜合措施，包括研究制定全國統(tǒng)一的地方招商引資行為清單，明確界定鼓勵和禁止的具體行為。通報有悖公平競爭原則、違反相關政策的招商引資行為，加大查處和懲戒力度。加強招商引資信息披露，強化社會監(jiān)督。加強政策指導，引導地方政府探索高質(zhì)量招商引資新模式。

    規(guī)范地方政府市場監(jiān)管執(zhí)法自由裁量行為。少數(shù)地方政府在市場監(jiān)管執(zhí)法方面存在針對經(jīng)營主體執(zhí)法尺度不一的問題，選擇性執(zhí)法、趨利性執(zhí)法、違規(guī)異地執(zhí)法等現(xiàn)象時有發(fā)生，在一定程度上干擾經(jīng)營主體的正常預期，妨害公平競爭。規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法自由裁量行為需落實統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法的要求，加快監(jiān)管標準和程序的統(tǒng)一，明確基礎性通用性監(jiān)管規(guī)則，完善行政處罰裁量基準體系，規(guī)范自由裁量權行使，統(tǒng)籌監(jiān)管力量和執(zhí)法資源，推進跨部門跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法，增強市場監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范性和可預期性。

    完善長效制度基礎

    規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為需要加力完善政策和法規(guī)體系，推動相關體制機制改革，為厘清地方政府作用邊界構建制度和體制基礎，從根源層面促進地方政府轉(zhuǎn)變職能。

    完善規(guī)范政府行為的政策和法規(guī)體系。在政策方面，需加快制定和出臺妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的事項清單，細化地方政府在經(jīng)濟促進行為中禁止的“底線紅線”。在法規(guī)方面，加快政府采購法、招標投標法修訂進程，推動政府采購法、招標投標法協(xié)調(diào)統(tǒng)一；加快社會信用建設法制定進程，深化政務信用建設；研究制定全國統(tǒng)一大市場相關條例，將全國統(tǒng)一大市場建設納入法治軌道，為規(guī)制地方政府行為、明確行政行為邊界提供法規(guī)制度依據(jù)。

    深化財稅體制改革。從目前來看，一些地方政府違規(guī)招商引資、實施地方保護，與現(xiàn)行財稅體制不完善有關。應適當加強中央事權、提高中央財政支出比例，減少委托地方代行的中央財政事權。拓展地方稅源，推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，適當擴大地方稅收管理權限和下沉部分非稅收入管理權限。適應數(shù)字經(jīng)濟時代納稅主體、納稅地點、課稅對象等不易明確的特點，研究與新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度。

    完善統(tǒng)計核算制度。長期以來，產(chǎn)值、銷售額等重要經(jīng)濟指標統(tǒng)計采用的法人在地統(tǒng)計原則，成為地方政府要求經(jīng)營主體在當?shù)氐怯涀缘脑蛑弧Ｄ壳?，?jīng)營主體活動發(fā)生地統(tǒng)計的改革已經(jīng)啟動，應加快改革進程且在重要行業(yè)全面推行。此外，應適應新經(jīng)濟加快發(fā)展的形勢，持續(xù)完善新技術、新業(yè)態(tài)、新模式的統(tǒng)計監(jiān)測制度，使各地發(fā)展新經(jīng)濟的成效能夠按統(tǒng)一的統(tǒng)計標準與口徑反映出來。

    健全激勵相容機制。規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為與激勵地方政府加強體制機制創(chuàng)新是相互統(tǒng)一的，因為更好發(fā)揮政府作用，既在于通過規(guī)范使其有所不為，也在于通過激勵使其有所為。應鼓勵地方政府創(chuàng)新區(qū)域合作機制，優(yōu)化生產(chǎn)地和消費地在稅收、統(tǒng)計等方面的利益分享機制。鼓勵地方圍繞高標準市場體系建設加強機制創(chuàng)新和改革探索。相關部門及時總結(jié)要素市場化配置改革的地方試點經(jīng)驗，提煉制度成果，為地方政府推進要素市場化配置改革提供有效指引。進一步完善高質(zhì)量發(fā)展考核體系和干部政績考核評價體系，把地方融入服務全國統(tǒng)一大市場建設情況納入其中，引導干部樹立和踐行正確政績觀。

    作者：中國宏觀經(jīng)濟研究院市場與價格研究所所長申兵

    來源：《學習時報》2025年12月3日第2版