信用監(jiān)管是商事制度改革后，加強事中事后監(jiān)管的重要舉措，是解決大量商事主體與有限執(zhí)法資源、潛在社會風險與相對落后監(jiān)管手段之間矛盾的治本之策。協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒是信用監(jiān)管的實現路徑，是以大數據為紐帶、以信用信息平臺為依托、以多部門參與為手段、以聯(lián)合懲戒為核心的新型監(jiān)管模式。2016年6月，北京市政府辦公廳印發(fā)了《北京市加強企業(yè)信用體系建設第二階段行動計劃》政策性文件，明確了要健全懲戒激勵機制，制定失信主體聯(lián)合懲戒措施，推動多部門參與多領域聯(lián)合懲戒工作。盡管北京市開展協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒工作取得了很大成績，但仍然面臨許多困難和問題，需要在改革中加以解決和完善。

　　協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒工作開展情況

　　在北京市工商局的大力推動下，北京市失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒框架基本建立，共有45個政府部門和中央在京單位參與共建，覆蓋企業(yè)注冊、生產、經營、注銷全流程，相關領域聯(lián)合懲戒工作有序開展。

　　部門共治的格局基本形成。聯(lián)合懲戒參與部門多、涉及面廣，需要從制度設計上著手，梳理相關法規(guī)依據、限制方式、配合部門、工作銜接等連接點。鑒于上述考慮，結合北京市實際情況，北京市工商局在國家多個部委聯(lián)合出臺的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》基礎上，牽頭研究制定了《北京市失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄（2016年版）》（以下簡稱《備忘錄》）。《備忘錄》將北京市發(fā)改委、市經信委、市商務委、市公安局、市高院等45個部門統(tǒng)一納入到失信企業(yè)聯(lián)合懲戒中，涉及任職資格、廣告發(fā)布、公司上市、工程投標、評獎評優(yōu)等100余項監(jiān)管和懲戒領域?！秱渫洝酚?016年11月8日經45個部門聯(lián)合會簽后正式印發(fā)實施，作為全市協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的綱領性文件，確立了工商部門牽頭推動，其他成員單位參與共治的工作格局。

　　職責清晰的運行機制基本確立。一是明確了各部門在協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒中的分工、職責和依據，梳理了全市聯(lián)合懲戒事項清單，確立了信息提供部門、歸集內容、應用方式及重點領域等，使各部門的工作開展有章可循。二是明確了以北京市企業(yè)信用網為運行載體的工作機制，成員單位按要求通過自動交換或手動傳輸等方式歸集和共享信用信息，信用網作為信用信息原點，及時將登記注冊、行政許可、行政處罰、經營異常、嚴重違法名單等信用信息交換到成員單位，作為其業(yè)務審批和行政監(jiān)管的重要參考。三是明確了懲戒效果定期通報機制，各成員單位要定期將聯(lián)合懲戒措施的實施情況、相關效果、問題困難等通報給工商部門，作為后續(xù)優(yōu)化和改進工作的重要手段。

　　綜合信用信息運行平臺基本完善。作為協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的運行平臺，北京市企業(yè)信用信息網經過十余年建設，整體框架基本成熟，主要功能日趨完善。當前，信息歸集數量已增至7600余萬條，過去4年信息數量的年均增速為35%；信息來源覆蓋全市55個政府部門和31個行業(yè)協(xié)會，全市190余萬市場主體也已開始向網站提供信息；重點歸集了全市41家執(zhí)法單位提供的近170萬條行政處罰信息，市高級人民法院提供的近400萬條司法信息和370萬條任職限制信息；網站累計向社會提供信息查詢14.68億戶次，日均查詢量超過200萬戶次。

　　工作推進過程中難點及問題分析

　　法律法規(guī)相對滯后。當前北京市信用工作的法制環(huán)境還不完善，法制強制手段偏弱，尤其是協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒方面立法不足。目前工作依據的文件層級為國家至地方的政策性文件，如國務院發(fā)布的《國務院關于建立完善守信激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》。政策文件原則性強、操作性稍差，不能直接作為開展聯(lián)合懲戒的執(zhí)法依據使用，這導致聯(lián)合懲戒力度有限，對失信主體的懲戒應用不足?！读⒎ǚā返诎耸l規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范?！甭?lián)合懲戒措施，大多屬于多部門共同參與的減損違法經營者權利的規(guī)范。在依法行政的大框架下，如果沒有法律依據，各部門很難統(tǒng)一認識，協(xié)同推進難度大。

　　執(zhí)法協(xié)作相對松散。協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒作為信用監(jiān)管的重要手段，其監(jiān)管方式、運作形式都區(qū)別于傳統(tǒng)監(jiān)管。傳統(tǒng)監(jiān)管更傾向于事前審批或事后行政處罰，涉及部門少、形式較單一、手段較粗放，不能滿足“先照后證”改革后市場監(jiān)管需求。信用監(jiān)管以大數據分析應用和共享共用為基礎，以部門聯(lián)動和執(zhí)法協(xié)作為手段，更注重對失信主體未來可預期利益的限制和削減，實現從碎片化管理向全鏈條管理轉變。但是，當前各成員單位在信息系統(tǒng)建設、數據分析應用水平、聯(lián)合監(jiān)管觀念等方面存在諸多不一致，造成部門間配合協(xié)同相對松散，工作進度不一致、信息歸集不及時、共享數據不準確現象時有發(fā)生，使數據共享和信息應用能力大打折扣，聯(lián)合懲戒的效果并未凸顯。

　　信息應用相對薄弱。信息歸集是基礎，應用是關鍵，當前基于協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的信息應用面還不夠廣、程度還不夠深，應用的短板尚未補齊。目前，應用集中在同工商部門市場準入和任職資格限制相關領域，食品藥品、消防安全、非法集資、合同欺詐、虛假廣告、故意侵犯知識產權等重點領域的信息應用剛剛起步或未起步，多部門參與的信息應用機制還在建設過程中。

　　做好協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的建議

　　加快立法進程，強化法律支撐。在推動信用社會發(fā)展過程中，北京市要進一步加強頂層制度設計，推動國家或地方層級立法，明確以法律條文的形式將協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒進行固化，確保信用監(jiān)管、聯(lián)合懲戒工作得到法律支撐和制度保障，自上而下推行并減少改革和監(jiān)管的阻力。根據公開資料顯示，黑龍江省、貴州省、海南省、遼寧省、湖北省已制定了聯(lián)合懲戒方面的規(guī)范性文件，在企業(yè)失信行為、懲戒措施、實施方式、主管部門等方面作了明確規(guī)定，其中海南省、湖北省文件效力級別最高，為省級人民政府規(guī)章。上述地方立法對北京市信用立法工作有一定的借鑒意義。

　　加大建設力度，提升平臺功能。要著力提升信用網的平臺應用功能，優(yōu)化協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒信用信息管理系統(tǒng)，將網站建成全市統(tǒng)一的市場監(jiān)管平臺，實現無缺歸集、發(fā)起響應、信息推送、執(zhí)行反饋、信用修復、異議處理等動態(tài)協(xié)同功能。探索推動信用網與各成員單位業(yè)務系統(tǒng)深度融合，將信用信息查詢、應用嵌入各成員單位審批監(jiān)管流程中，確保數據開放、運行順暢、業(yè)務聯(lián)動、懲戒及時，織就一張覆蓋全市的動態(tài)監(jiān)管網。

　　加強部門配合，理順工作機制。準確、及時、完整的信息是政府部門實施有效監(jiān)管的基礎，新型監(jiān)管格局和信用監(jiān)管方式需要所有參與單位齊心協(xié)力、齊頭并進。要在明細部門職責的基礎上進行“去碎片化”管理，加強部門協(xié)作配合，完善協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒措施清單，實現各部門信用數據共享共用、動態(tài)監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動、懲戒措施及時權威；進一步理順工作機制，牽頭部門要加強工作指導、督促和檢查，細化任務分工，強化工作考核，各成員單位要制定落實方案，加速推進懲戒工作開展。

　　拓寬懲戒渠道，鼓勵信息應用。探索建立聯(lián)合懲戒分類清單制度，通過建立強制性清單和推薦性清單的方式，拓寬監(jiān)管層面、加大懲戒力度。除了依法聯(lián)合執(zhí)行的監(jiān)管和懲戒外，鼓勵成員單位制定和出臺符合地區(qū)、部門實際情況，符合褒揚誠信、懲戒失信等政策導向的推薦性清單，不斷創(chuàng)新信用監(jiān)管新模式；加強行政監(jiān)管信息的社會化、市場化應用，最大限度向社會開放市場主體的執(zhí)法、監(jiān)管和處罰等信用信息，通過海量數據處理分析，發(fā)布關于市場主體及其行為的監(jiān)管狀態(tài)報告，推進信用懲戒的社會化、市場化進程；探索相關自然人失信懲戒，對企業(yè)嚴重失信行為，在記入和應用失信信息時，同時記入失信企業(yè)法定代表人、高管、負責人、投資人及其他負有直接責任人員的個人信用記錄，研究針對相關責任人的聯(lián)合懲戒措施，將失信懲戒落實到責任人，強化個體責任。（祝京濤、吳非燕）