【摘要】長期以來，我國市場經濟不時面臨著市場失靈與監(jiān)管失靈的雙重困境，“命令—控制”監(jiān)管模式不僅達不到矯正市場失靈和讓社會滿意的目的，甚至還具有破壞市場機制的潛在危險。新型監(jiān)管機制不同于傳統(tǒng)監(jiān)管機制，是新時代背景下理性思辨和構建的過程，具有追求權責平衡、彰顯制度正義、優(yōu)化治理格局等重要特征。

　　【關鍵詞】新型監(jiān)管；機制創(chuàng)新；市場監(jiān)管；制度邏輯　

　　一、引文

　　本文所討論的新型監(jiān)管機制，最早源于市場監(jiān)管領域。此后，在新型市場監(jiān)管機制所積累的經驗和創(chuàng)新性做法基礎上，不斷被其他監(jiān)管領域所借鑒和吸收，從而上升為整個政府監(jiān)管領域共同的機制，并被命名為“新型監(jiān)管機制”。基于本文討論的主題，筆者以市場監(jiān)管領域的新型監(jiān)管機制為重點進行分析論證。

　　新型監(jiān)管機制，并不是政府與市場關系的顛覆式變革，而是兩者關系的進一步調整和優(yōu)化。政府與市場的關系是一個常談常新的話題，監(jiān)管部門以何種觀念對待和規(guī)制市場，使市場機制更好地發(fā)揮作用，是當下簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務等一系列改革所探討的中心話題。

　　市場分工的精細化以及新經濟、新產業(yè)發(fā)展帶來的市場變革對政府職能提出了新的要求。近年來，我國深入開展的“放管服”改革，其主線就是通過政府轉型，減輕市場主體在市場準入、市場運行、市場退出等過程中的負擔，進一步激發(fā)市場活力，更好發(fā)揮市場作用。

　　從制度變遷的歷程來看，2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，要進行“先照后證”的商事登記制度改革；2014年3月起，注冊資本登記制度改革方案全面實施。商事登記制度改革體現(xiàn)出市場監(jiān)管理念的變化，監(jiān)管重心開始呈現(xiàn)出由事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉移的趨勢；2015年，國務院辦公廳發(fā)布《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》指出，要通過建立“雙隨機”抽查機制，隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員；2015年11月，國務院印發(fā)《關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號），提出構建職責清晰、協(xié)同監(jiān)管、社會共治的事中事后監(jiān)管新模式。

　　此后，以放松事前準入控制、強化事中事后監(jiān)管為特征的新型監(jiān)管機制逐步成熟。經過系統(tǒng)化的改革，政府與市場之間的關系得到了比以往更為準確的界定。其中，作為政府的重要職能，市場監(jiān)管也出現(xiàn)了不同于以往的嶄新特征，其內涵也與以往大相徑庭。近年來，以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為

　　基礎新型監(jiān)管的機制逐漸成形。2019年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號），再次明確了我國新型監(jiān)管機制的基本框架和制度體系。這也是我國在國家政策層面第一個對信用監(jiān)管工作進行全面系統(tǒng)安排的重要文件。

　　二、新型監(jiān)管機制源于理性構建

　　在傳統(tǒng)的監(jiān)管模式中，政府以“加強管制”作為監(jiān)管的理念導向，通過“命令-控制”的模式對市場進行監(jiān)管。這一監(jiān)管模式具有如下特點：

　　從監(jiān)管主體看，政府獨享市場監(jiān)管的權力，其他社會主體參與不足。但在面對多元化的市場主體和日益復雜的經濟形態(tài)時，“政府不管它多么精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力所及?！?

　　從監(jiān)管方式看，體現(xiàn)為“嚴進寬管”，對于事中事后監(jiān)管關注不夠?！皣肋M”即將監(jiān)管重心集中在事前的準入環(huán)節(jié)。在以往的事前審批制度下，眾多企業(yè)將精力集中在準入環(huán)節(jié)上?！皩捁堋北憩F(xiàn)為：

　　一是監(jiān)管內容“寬泛”。監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍對于事中事后的所有環(huán)節(jié)、內容均有涉及，權力越位的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　二是監(jiān)管力度“寬松”。由于監(jiān)管內容“寬”，在執(zhí)法資源緊張的前提之下，“平均用力”使得對于食品、藥品等需要重點關注的領域監(jiān)管力度不足。

　　三是監(jiān)管資源分散。由于部門之間信息壁壘、職責邊界不清等問題的普遍存在，各政府監(jiān)管部門易產生各自為戰(zhàn)、“單打獨斗”的現(xiàn)象。

　　市場監(jiān)管的正當性源于市場主體對于市場秩序的需求。正在構建的新型監(jiān)管機制，是在對公與私、政府與市場、政府與社會、中央與地方等重大關系理性分析的基礎上，對市場監(jiān)管體制機制進行重塑和再造，充滿了理性思辨。

　　筆者認為，新型監(jiān)管機制注入了全新的時代元素，凸顯了監(jiān)管目標的公共性和監(jiān)管方式的多元化。當政府能夠以更加平等的眼光看待市場主體時，市場主體的意志和權利才會得到更多尊重。政府在進行經濟和社會治理過程中，不再局限于命令和控制，而是在實施監(jiān)管過程中，以利益為導向，采取平等協(xié)商、經濟激勵乃至市場化手段，通過引入公眾參與、民主協(xié)商的方式進行科學決策，體現(xiàn)出強烈的公共性和民主性。

　　三、新型監(jiān)管機制注重權責平衡

　　新型監(jiān)管機制構建的目的是實現(xiàn)有效監(jiān)管，使監(jiān)管不越位、不缺位、不錯位，最大限度地減少監(jiān)管失靈與市場失靈。監(jiān)管機制的合理性標準在于如何理順監(jiān)管主體與監(jiān)管對象之間的關系，落腳于政府何時介入市場、采用何種監(jiān)管手段、如何與市場機制相結合。這體現(xiàn)了監(jiān)管改革的三個重大考量因素，即監(jiān)管邊界、監(jiān)管效力以及監(jiān)管效率。

　　（一）監(jiān)管邊界

　　這里所指的監(jiān)管邊界，是指政府與市場的邊界。處理好政府與市場的邊界問題，本質上是為了防止政府權力在不當擴張的前提下，合理確定行政權力在市場中的進退問題。20世紀90年代經濟合作與發(fā)展組織（簡稱經合組織，OECD）指出，對市場運作優(yōu)于政府干預的領域要放松監(jiān)管，而對于沒有政府不能很好發(fā)揮市場作用的領域則要加強監(jiān)管。

　　黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用。黨的十九屆四中全會報告也指出，要優(yōu)化政府職責體系，完善政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能，厘清政府和市場、政府和社會關系。因此，新型監(jiān)管機制的基本任務，就是要讓“市場的歸市場，政府的歸政府”，充分發(fā)揮市場的內生性治理功能，從而形成市場的良好秩序。

　　政府介入市場經濟的目的，就是借助有較強組織性的政府干預克服市場的缺陷，最終回歸經濟社會的發(fā)展目標。因此，政府監(jiān)管的目的在于形成市場與政府的良性互動，確保市場主體的利益得以實現(xiàn)，確保社會公平正義的實現(xiàn)。

　?。ǘ┍O(jiān)管效力

　　監(jiān)管效力是指監(jiān)管的有效性問題。在傳統(tǒng)監(jiān)管模式中，市場主體與監(jiān)管部門處于一種對抗關系，行政執(zhí)法監(jiān)管方式具有較強的制度剛性，監(jiān)管部門以行政強制和行政處罰為依托，促使市場主體履行相關義務。新型監(jiān)管機制應關注兩個方面的問題：一是監(jiān)管方式剛柔并濟，采用具有一定層級的監(jiān)管方式，優(yōu)先使用損益性較低的手段，保持強制性手段的謙抑性；二是監(jiān)管雙方的隨機性，要求監(jiān)管主體與監(jiān)管對象之間的關系處于變動的狀態(tài)，減少權力尋租。

　?。ㄈ┍O(jiān)管效率

　　監(jiān)管效率更多強調監(jiān)管措施的成本與收益。成本效益分析和民主自治型政府相輔相成，如果政府不知道最終會發(fā)生什么結果，很難作出理性決策。一切忽視成本的制度設計均是空中樓閣，不計成本地追求治理效益都不具有可持續(xù)性，其結果往往是低效的治理，甚至是失效的治理。

　　因此，在進行監(jiān)管制度構建時，有必要對監(jiān)管的績效進行評估。國外通常使用監(jiān)管影響評價（RegulatoryImpactAssessment，簡稱RIA）對監(jiān)管績效予以評價。針對監(jiān)管影響評價的核心內容，經合組織提出管制決策評估的十項參考清單。新型的監(jiān)管機制應當體現(xiàn)監(jiān)管的成本觀念，建立科學、可操作性強的監(jiān)督評價體系，實現(xiàn)制度運行的經濟效益與社會效益雙重提升。

　　四、新型監(jiān)管機制彰顯制度正義

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　　當前，市場監(jiān)管領域的改革以提高監(jiān)管質量、減少政府和市場主體二者的監(jiān)管負擔為主線。新型監(jiān)管機制減少了政府對于市場運行的不當干預，在整個“放管服”改革中發(fā)揮了承前啟后的重要作用。

　　以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，按照市場主體信用狀況分級分類，采取差異化監(jiān)管措施，提高了監(jiān)管的針對性和有效性，從而為創(chuàng)新政府管理和優(yōu)化社會治理注入了活力。

　　當前，信用已經超越了交易主體之間狹隘的商事信用，形成了整個社會運行所必需的機制。企業(yè)信用監(jiān)管的基礎包括信用信息公開與共享、信用激勵與懲戒機制、信用修復等重要機制。

　　新型監(jiān)管機制契合了加強事中事后監(jiān)管的現(xiàn)實需要。推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，在一定程度上突破了固化的行政檢查模式，強調了一種靈活的、動態(tài)的行政執(zhí)法方式?！半p隨機、一公開”同重點監(jiān)管相結合，體現(xiàn)了監(jiān)管機制從忽視監(jiān)管成本到注重“成本-收益”分析的理念轉變。

　　信用監(jiān)管是在理性認識我國市場經濟發(fā)展階段、公眾參與等諸多因素后作出的合理選擇?！半p隨機”抽查結果是行政機關以其在檢查過程中所獲取的信息作為基礎，準確判斷市場主體的風險狀況、決定采取何種監(jiān)管措施，乃至于調整市場監(jiān)管方向或者制定政府監(jiān)管政策。

　　同時，將行政檢查的結果向社會及時公布，既確保了政府監(jiān)管活動的公開透明，也便于對市場主體守法狀況進行衡量，決定是否將違法信息納入信用紀錄或者采取相應的失信懲戒措施。這是事后監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。

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　　一套完整而科學的行政程序制度，是監(jiān)管權規(guī)范化的必要架構之一。在新型監(jiān)管機制建構過程中，監(jiān)管機構應當確保程序正義，以透明和負責任的方式履行其監(jiān)管職責，并對監(jiān)管結果負責。

　　在新型監(jiān)管機制下，“雙隨機、一公開”的檢查方式避免了單方面的接觸，最大程度上保證了監(jiān)管的中立性?！半p隨機、一公開”最大程度上保證了執(zhí)法人員的客觀中立，限制了自由裁量權的不當擴張，壓縮了監(jiān)管部門與市場主體雙向尋租空間。政府部門行為過程的公開、依據的公開、結果的公開已經成為法定要求。

　　（三）手段適當性

　　在新型監(jiān)管機制中，信用監(jiān)管是一項基礎性機制。在現(xiàn)代社會，信用既是市場主體所應當具備的基本倫理，同時也是法律的必然要求，市場主體誠實守信與市場經濟具有高度的契合性。誠實信用減少了市場經濟中交易雙方的交易成本，促進了市場秩序的形成。

　　德國學者柯武剛認為，“信任以一種秩序為基礎。而要維護這種秩序，就要依靠各種禁止不可預見行為和機會主義行為的規(guī)則?！睆倪@一角度看，信用監(jiān)管將市場經濟的運行邏輯內化于具體的制度設計之中，用市場經濟的邏輯去規(guī)制市場經濟：國家通過建立信用制度，制定更加科學、具有可操作性的信用監(jiān)督和信用評價機制，將政府的監(jiān)管角色有機地嵌入到市場機制之中。

　　與此同時，信用監(jiān)管同樣也為降低監(jiān)管成本提供了契機。將信用機制同抽查機制相結合，監(jiān)管機制從無視成本的巡查制監(jiān)管，朝向更加注重“成本—收益”分析的新型監(jiān)管機制轉變。以信用機制作為常態(tài)化的監(jiān)督機制，輔之以必要的重點監(jiān)管，有利于切實解決政府任性、執(zhí)法擾民等問題，有效提高行政效率。將抽檢的結果依法納入市場主體信用記錄中，既解決了信用監(jiān)管數據的來源問題，又有利于突破部門間的信息壁壘，進一步降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率。

　　五、新型監(jiān)管機制優(yōu)化治理的格局

　?。ㄒ唬┘ぐl(fā)市場主體活力

　　商事登記制度改革降低了企業(yè)的準入門檻，帶來了市場主體數量的飛速增長。在新型市場監(jiān)管機制的建構和運行中，通過實施權力清單、負面清單等制度，減少市場準入的審批環(huán)節(jié)，提高行政效率，有效激發(fā)了市場主體活力。

　?。ǘ┢胶鈧€體利益與社會整體利益

　　法律的功能在于調和與調節(jié)各種錯綜復雜和沖突的利益。作為市場監(jiān)管改革的產物，新型監(jiān)管機制應以社會公共利益為導向，在制度構建過程中，充分體現(xiàn)公平、正義、民主、法治、效率等多元的價值追求。市場監(jiān)管要求政府構建相應機制，保障交易安全、維護公平競爭，尤其要保護和維護市場運行中弱勢群體的利益。在新型監(jiān)管機制中，以信用監(jiān)管為基礎，意味著每個個體都應當信守諾言和交易底線原則，確保交易有序和社會公平。同時，考慮到信用監(jiān)管可能減損權利、加重義務等不利后果，信用監(jiān)管必須依法審慎。為避免行政濫權侵害私益，信用監(jiān)管必須遵循比例原則、合理關聯(lián)等法治原則，依法實施失信懲戒。

　?。ㄈ崿F(xiàn)社會共治

　　合作、協(xié)調是治理的重要作用機制，構建多主體、多向度的合作互動關系是現(xiàn)代社會治理的必然要求。黨的十九屆四中全會報告指出，社會治理是國家治理的重要方面，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。當下的監(jiān)管機制改革，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。以信用監(jiān)管為基礎，將隨機抽查的情況及結果納入市場主體的信用記錄中，并依法提供社會利用，既為社會公眾監(jiān)督政府的行政執(zhí)法活動提供了相應的途徑，也為社會公眾監(jiān)督失信者和違法者創(chuàng)造了條件。

　　六、結論

　　立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。在新時代背景下，新型市場監(jiān)管機制的構建必須以法治為基礎。市場監(jiān)管機制的改革應當是一個以法治為主導的制度建構過程。當前，新型監(jiān)管機制的各項制度逐漸完備，但在法治方面還有待改善。從無法到有法，從有法到良法，從良法到善治，這是新型監(jiān)管機制發(fā)展的必由之路。

　　作者：王偉，中央黨校（國家行政學院）政法部民商經濟法室主任、教授。