信用承諾制：基于企業(yè)合規(guī)的信用監(jiān)管工具

　　國家推進(jìn)“放管服”改革以來，在積極探索推進(jìn)信用監(jiān)管體系構(gòu)建，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的過程中，信用承諾制作為一種重要的信用監(jiān)管手段被引入和提出。從2014年6月，國務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》提出“逐步建立行政許可申請(qǐng)人信用承諾制度”，到2019年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》提出“建立健全信用承諾制度”，信用承諾制度在行政監(jiān)管工作中日益推廣普及。各地方政府近年也陸續(xù)出臺(tái)信用承諾制建設(shè)相關(guān)制度文件，并在諸多重點(diǎn)領(lǐng)域開展“容缺受理”“自我證明”“證明材料替代”等類型的信用承諾制實(shí)踐探索。

　　一、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域信用承諾制實(shí)施存在的問題

　　市場(chǎng)監(jiān)管總局高度重視信用監(jiān)管工作，2021年6月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域信用監(jiān)管的實(shí)施意見》，加強(qiáng)信用監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)。7月，張工局長在全國市場(chǎng)監(jiān)管工作座談會(huì)上的講話中進(jìn)一步明確，要研究完善專門的信用監(jiān)管制度和措施，在涉及群眾健康安全、市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)長期背負(fù)巨大壓力的領(lǐng)域，依靠信用監(jiān)管提升監(jiān)管效能。12月，總局通知在全國范圍內(nèi)部署開展有關(guān)告知承諾事項(xiàng)雙隨機(jī)定向抽查工作，從各地報(bào)送的抽查工作情況來看，市場(chǎng)監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域的告知承諾制實(shí)施總體情況良好，但各地市場(chǎng)監(jiān)管部門反饋的問題來看，普遍提出告知承諾事項(xiàng)核查與日常監(jiān)管的銜接機(jī)制有待完善。

　　這一問題反映出當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域信用承諾制實(shí)施中“放”與“管”的關(guān)系處理，仍欠缺制度化、長效化的事中事后監(jiān)管機(jī)制保障。信用承諾制是落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任的重要手段，其實(shí)質(zhì)上是事先以企業(yè)自我合規(guī)聲明為起點(diǎn)，以事中合規(guī)審查為核心，以事后激勵(lì)懲戒機(jī)制為保障，承諾銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)，促進(jìn)以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制更高效運(yùn)行。因而，信用承諾不僅在于事先的告知承諾，更重要的是需要配套的事中事后審查監(jiān)督，信用承諾制的有效推動(dòng)與構(gòu)建完備的合規(guī)監(jiān)管機(jī)制密不可分。信用監(jiān)管是以信用為導(dǎo)向，評(píng)估企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，約束企業(yè)違法行為；合規(guī)監(jiān)管則旨在評(píng)估企業(yè)用以管理合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)和流程的適當(dāng)性，著眼于管理企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃、政策和流程的有效性，建立有效的合規(guī)管理體系。二者的目標(biāo)與機(jī)理基本一致，建立信用承諾與合規(guī)審查相融合的信用合規(guī)監(jiān)管機(jī)制，是市場(chǎng)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的必然選擇。

　　二、信用承諾制與合規(guī)監(jiān)管的機(jī)制融合

　　由傳統(tǒng)行政監(jiān)管向合規(guī)信用監(jiān)管的理念轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管模式發(fā)展的必然趨勢(shì)。信用合規(guī)監(jiān)管理念由政府“命令-控制”式的單向管制，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管的多元協(xié)同共治監(jiān)管。與傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管模式相比，信用合規(guī)監(jiān)管更為關(guān)注企業(yè)自身利益，降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，減少或避免企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失。如告知承諾制的實(shí)施，無論是從提升企業(yè)的效率，降低企業(yè)的安全風(fēng)險(xiǎn)，還是節(jié)約企業(yè)的成本，都起到了極其重要的作用。因而，在市場(chǎng)監(jiān)管社會(huì)共治的大背景之下，信用承諾制不僅是政府推行的監(jiān)管工具，更是企業(yè)的合意選擇。

　　但信用合規(guī)監(jiān)管與傳統(tǒng)行政監(jiān)管不沖突，它并不是新建一套完全獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制，也并非簡單地全盤取代，而是一個(gè)融合演進(jìn)的過程。從監(jiān)管目標(biāo)來看，作為市場(chǎng)監(jiān)管的兩種不同手段，傳統(tǒng)監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管在本質(zhì)上都是監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營是否合乎有關(guān)規(guī)定，其監(jiān)管的目標(biāo)都是一致的：維護(hù)市場(chǎng)秩序，激發(fā)市場(chǎng)活力。從監(jiān)管手段上看，合規(guī)性監(jiān)管以行政引導(dǎo)和激勵(lì)為主，引導(dǎo)企業(yè)從內(nèi)部和外部開展多主體參與、全方位合作的監(jiān)管，包括對(duì)企業(yè)的合規(guī)指導(dǎo)和審查、信用數(shù)據(jù)的監(jiān)控，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)企業(yè)的發(fā)展穩(wěn)定和競(jìng)爭(zhēng)高效?？梢哉f，合規(guī)監(jiān)管既是傳統(tǒng)監(jiān)管模式的深化和發(fā)展，也在事前、事中、事后監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)是相互聯(lián)系、形成閉環(huán)。

　　其一，在事前環(huán)節(jié)，信用承諾強(qiáng)調(diào)自愿、公開，其最大意義在于推動(dòng)行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人構(gòu)建起相互信任關(guān)系，從而減少因信息不對(duì)稱、缺乏彼此信任而導(dǎo)致的程序負(fù)擔(dān)。在市場(chǎng)主體設(shè)立或準(zhǔn)入前，基于信用承諾的作出，行政機(jī)關(guān)可以減少不必要的準(zhǔn)入門檻。此外，輔之以行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)自律管理、行政機(jī)關(guān)事中事后監(jiān)督檢查等其他方式，以填補(bǔ)事前環(huán)節(jié)制度改革所可能留下的監(jiān)管空白。以自我合規(guī)為中心的信用承諾制，從正面引導(dǎo)企業(yè)樹立合規(guī)經(jīng)營觀念，采取積極穩(wěn)妥的措施防范和應(yīng)對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，降低成本，減少損失。但合規(guī)監(jiān)管在某些手段上其實(shí)也仍然無法完全脫離傳統(tǒng)的檢查執(zhí)法方式，只是合規(guī)性監(jiān)管更為強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)監(jiān)管而非靜態(tài)監(jiān)控。

　　其二，在事中環(huán)節(jié)，信用承諾主要作用在于為日常監(jiān)管工作提供抓手，有助于監(jiān)管部門更好發(fā)現(xiàn)問題、跟蹤線索、認(rèn)定責(zé)任、督促整改、防控風(fēng)險(xiǎn)。信用承諾作出后，行政機(jī)關(guān)須將市場(chǎng)主體履行信用承諾情況納入日常監(jiān)督檢查范圍，并將檢查結(jié)果歸入其信用檔案。一方面，對(duì)履行信用承諾情況實(shí)施事中事后監(jiān)管是信用承諾制的應(yīng)有之義，否則信用承諾會(huì)流于形式，成為“空頭支票”。如企業(yè)自我聲明公開產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并承諾產(chǎn)品符合該標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)指標(biāo)要求，監(jiān)管部門可以對(duì)企業(yè)承諾內(nèi)容真實(shí)性進(jìn)行檢查，抽檢發(fā)現(xiàn)不符合標(biāo)準(zhǔn)的可以要求整改。通過事先承諾和事中檢查結(jié)合，才能真正推動(dòng)市場(chǎng)主體主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)的義務(wù)，主動(dòng)接受行政機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾的監(jiān)督，市場(chǎng)主體主動(dòng)公開公示的信息也可以為監(jiān)管工作提供業(yè)務(wù)參考，從而有利于明確市場(chǎng)主體的第一責(zé)任地位，也有利于協(xié)同共治局面形成。

　　其三，在事后環(huán)節(jié)，守信激勵(lì)與失信懲戒是信用承諾效力體現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，尤其是市場(chǎng)主體違反信用承諾的，應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任后果，從而倒逼市場(chǎng)主體自覺履行義務(wù)。如果在事中抽查發(fā)現(xiàn)企業(yè)不能遵守自我合規(guī)的承諾，在合規(guī)審查中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題，企業(yè)不僅會(huì)因此承擔(dān)相應(yīng)的處罰，從而被動(dòng)承受違規(guī)行為所導(dǎo)致的負(fù)面外部性的內(nèi)部化，還會(huì)因此在商業(yè)信譽(yù)上受到嚴(yán)重影響，喪失潛在的商業(yè)機(jī)會(huì)，更有甚者被強(qiáng)制退出市場(chǎng)喪失主體資格。在信用合規(guī)監(jiān)管中，對(duì)于企業(yè)違背信用承諾的懲戒，由單一的行政處罰轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟蔚氖艖徒?。失信懲戒?yīng)遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，對(duì)于違反信用承諾的行為，政府部門應(yīng)遵循比例原則，合理、合法實(shí)施失信懲戒措施，同時(shí)通過公示失信行為，積極完善市場(chǎng)性失信懲戒措施，只有這樣才能正確發(fā)揮信用承諾約束作用。（作者系中國計(jì)量大學(xué)法學(xué)院，徐楠軒）