摘要：在構(gòu)建社會(huì)信用體系建設(shè)的大背景下，針對(duì)公民個(gè)人、組織所設(shè)定的信用承諾被廣泛運(yùn)用于行政審批、登記、救助等各個(gè)領(lǐng)域，且貫穿事前、事中、事后所有環(huán)節(jié)。在功能定位上，信用承諾有利于提高規(guī)制效率，實(shí)現(xiàn)多元共治，亦與行政審批制度改革的目標(biāo)相契合。在法律屬性上，信用承諾并非獨(dú)立的行政行為，而是信用規(guī)制活動(dòng)中不可或缺的環(huán)節(jié)之一。為了促進(jìn)信用承諾合法、有序運(yùn)行，需要在明確規(guī)范依據(jù)、細(xì)化制度設(shè)計(jì)、理清救濟(jì)路徑的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好信用承諾與其他規(guī)制方式間的關(guān)系，完善信息公開制度與多元互動(dòng)機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；行政相對(duì)人；信用承諾

　　信用承諾是指行政相對(duì)人根據(jù)行政機(jī)關(guān)及具有行政管理職能的公用事業(yè)單位的要求，基于誠(chéng)實(shí)信用原則，對(duì)自身的信用狀況、申請(qǐng)材料的真實(shí)性以及誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)等作出的一種書面承諾。在中國(guó)，信用承諾制度最早被運(yùn)用于市場(chǎng)主體的登記注冊(cè)程序中，之后，隨著誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)步伐的加快、國(guó)家對(duì)信用規(guī)制方式重視度的提高，信用承諾被運(yùn)用在了企業(yè)安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域，成為各類市場(chǎng)主體熟悉的詞匯。隨著信用承諾運(yùn)用的日趨頻繁，其不僅停留在承諾人簡(jiǎn)單的意思表示層面，而且逐漸在某些領(lǐng)域開始產(chǎn)生法律效果，若行政相對(duì)人不遵守其所簽署的信用承諾書，可能會(huì)面臨被取消行政審批、處以聯(lián)合懲戒、禁止進(jìn)入某些領(lǐng)域等風(fēng)險(xiǎn)。這些具有明顯的侵害性，很容易侵犯到相對(duì)人的隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。對(duì)于這一新型監(jiān)管模式，我們需要審慎、理性對(duì)待，盡可能規(guī)避其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)制效果的最大化?；诖耍疚脑诜治鲂庞贸兄Z制度內(nèi)涵、法律屬性的基礎(chǔ)上，追蹤其運(yùn)行實(shí)踐，揭示該制度可能面臨的問題，進(jìn)而探索相應(yīng)的規(guī)制路徑。

　　一、信用承諾的實(shí)踐展開

　?。ㄒ唬┬庞贸兄Z的表現(xiàn)形態(tài)

　　追蹤實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，信用承諾被運(yùn)用在行政審批、登記、救助等多個(gè)領(lǐng)域，而且貫穿了事前、事中、事后所有環(huán)節(jié)。

　　1.事前承諾

　　所謂事前承諾是指行政機(jī)關(guān)在處理行政審批、行政登記等事項(xiàng)時(shí)，可以依據(jù)申請(qǐng)人提交的信用承諾書來(lái)簡(jiǎn)化相應(yīng)程序，實(shí)現(xiàn)高效便民原則。

　　第一，審批替代型信用承諾。審批替代型信用承諾是指市場(chǎng)主體在辦理實(shí)行告知承諾制的行政審批事項(xiàng)時(shí)，按要求提交信用承諾書即可獲得行政審批。在各地政府加快簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化審批制度的背景下，信用承諾被普遍運(yùn)用。例如，江蘇省南京市江北新區(qū)探索“拼積木”式信用承諾制，企業(yè)在提交項(xiàng)目基礎(chǔ)信息后，按照指引完成聯(lián)合預(yù)審、聯(lián)合踏勘、確認(rèn)信用信息、簽訂承諾文本、設(shè)計(jì)方案審查、媒體公示6個(gè)必要環(huán)節(jié)，即可獲得施工登記函，具備開工條件。這將原先需耗時(shí)幾個(gè)月的審批手續(xù)壓縮在20個(gè)工作日左右完成，明顯縮短了整個(gè)審批周期，大大加快了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程[1]。

　　第二，容缺辦理型信用承諾。容缺辦理型信用承諾是指市場(chǎng)主體在辦理行政審批及其他事項(xiàng)時(shí)，如果相關(guān)材料不齊備，有關(guān)部門可在其提交信用承諾書后先行受理。在實(shí)踐中，這一模式也被廣泛運(yùn)用。例如，為深化“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，南京市民政局審批窗口推出容缺受理模式，推行政務(wù)服務(wù)容缺受理新機(jī)制，為群眾再開方便之門[2]。同樣，蕪湖市在安徽省率先在企業(yè)登記中推行“容缺受理”制度，并進(jìn)一步細(xì)化“容缺受理”事項(xiàng)清單，明確容缺的要件，確保了審批程序和要求的嚴(yán)肅性與主動(dòng)服務(wù)的靈活性[3]。

　　第三，證明事項(xiàng)告知承諾。證明事項(xiàng)告知承諾是指行政機(jī)關(guān)在辦理許可、登記、救濟(jì)等事項(xiàng)時(shí)，將法律法規(guī)中規(guī)定的證明義務(wù)和證明內(nèi)容一次性告知申請(qǐng)人，在申請(qǐng)人書面承諾已經(jīng)符合告知的條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求，愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任后，行政機(jī)關(guān)將不再索要有關(guān)證明而依據(jù)承諾辦理相關(guān)事項(xiàng)。這一體現(xiàn)“減證便民”意旨的改革首先由司法部啟動(dòng)，①之后在各地開始試點(diǎn)推行，將在減少各種“奇葩”證明、循環(huán)證明、重復(fù)證明上發(fā)揮重要作用，也將在加快人民滿意服務(wù)型政府建設(shè)的道路上邁出重要一步。②

　　2.事中承諾

　　隨著聯(lián)合懲戒與激勵(lì)規(guī)制的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)通常將行政相對(duì)人是否遵守信用承諾作為其采取后續(xù)監(jiān)管的依據(jù)。具體而言，主要有三種情形：

　　第一，將是否遵守信用承諾作為聯(lián)合懲戒的依據(jù)。實(shí)踐中，行政相對(duì)人受到聯(lián)合懲戒的緣由是多方面的，而違背信用承諾就是其中之一。例如，湖北省財(cái)政廳針對(duì)供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家全面推行政府采購(gòu)信用承諾制，如當(dāng)事人不遵守承諾將被列入黑名單，進(jìn)而納入聯(lián)合懲戒范圍[4]。廈門市政府在規(guī)劃管理過程中也推行信用承諾制度，并出臺(tái)暫行辦法，對(duì)違背承諾約定的，明確提出按照《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃信用信息管理辦法》將其列入信用“黑名單”，同時(shí)將“黑名單”信息通過廈門市公共信用信息平臺(tái)及“信用廈門”網(wǎng)站推送給相關(guān)行業(yè)主管部門，聯(lián)合給予相應(yīng)失信懲戒。

　　第二，將是否遵守信用承諾作為政策支持、先進(jìn)表彰、資質(zhì)評(píng)價(jià)等重要依據(jù)。是否遵守信用承諾不僅會(huì)帶來(lái)懲戒的負(fù)面效應(yīng)，亦能產(chǎn)生激勵(lì)的正面效用，后者因具有較高可接受性優(yōu)勢(shì)逐漸被各地所重視與利用。例如，江蘇省宿遷市采用的“信用承諾＋契約管理”社會(huì)管理新模式，創(chuàng)新實(shí)施信用記分、信用承諾公示等制度，并對(duì)守信守諾企業(yè)給予綠色通道、簡(jiǎn)化審批等激勵(lì)支持[5]。

　　第三，將是否遵守信用承諾作為信用修復(fù)的依據(jù)。在信用修復(fù)過程中，是否遵守信用承諾是非常重要的考量因素，也成為很多領(lǐng)域信用修復(fù)的前提條件。例如，在安徽省合肥市瑤海區(qū)方廟街道推行的“黑名單”企業(yè)上門核查核實(shí)活動(dòng)中，方廟街道聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)督局通過組織工作人員，在特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)如“3·15”消費(fèi)者權(quán)益日到來(lái)時(shí)，主動(dòng)登門掌握了解情況，全面客觀核查失信行為，并結(jié)合失信主體自我查糾實(shí)際，提出針對(duì)性要求（包括修復(fù)可能、方式、期限等內(nèi)容）。這在強(qiáng)化失信主體信用意識(shí)的同時(shí)，也營(yíng)造了充滿鼓勵(lì)與關(guān)愛的信用修復(fù)環(huán)境，提高了市場(chǎng)運(yùn)作質(zhì)量[6]。

　　3.事后承諾

　　為簡(jiǎn)化企業(yè)注銷程序、降低退出成本，從2016年開始，國(guó)家工商行政管理部門開始試行簡(jiǎn)易注銷登記改革，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局也于2018年出臺(tái)《關(guān)于開展進(jìn)一步完善企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革試點(diǎn)工作的通知》。簡(jiǎn)易注銷登記改革的一大亮點(diǎn)就是信用承諾的運(yùn)用。與以往需要提交完整的清算報(bào)告、清稅證明等材料不同的是，投資人以承諾書的方式就可以替代以上材料，這大大簡(jiǎn)化了注銷流程，提升了市場(chǎng)退出效率。這一改革在各地得到較好的推行，僅2018年，江蘇南京就有6000余家企業(yè)申請(qǐng)簡(jiǎn)易注銷，其中，有4000多家完成注銷，推動(dòng)稅收營(yíng)商環(huán)境持續(xù)改善[7]。

　　以上分類是對(duì)當(dāng)前信用承諾運(yùn)行實(shí)踐的簡(jiǎn)單總結(jié)，隨著誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)的逐步推進(jìn)，信用承諾的適用領(lǐng)域?qū)⒃絹?lái)越廣泛，表現(xiàn)形態(tài)會(huì)更為復(fù)雜，發(fā)揮作用的方式也將更加多元。

　?。ǘ┬庞贸兄Z的功能定位

　　信用承諾之所以被各地廣泛適用，在于其承載著傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式所不具有的優(yōu)勢(shì)與功能。

　　1.有利于提高規(guī)制效率

　　在行政任務(wù)相對(duì)單一的時(shí)代，行政主體通過事后規(guī)制諸如行政處罰、行政強(qiáng)制的方式就能較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。但伴隨著行政任務(wù)多元、復(fù)雜趨勢(shì)的出現(xiàn)以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，在缺乏充分信息傳遞的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)執(zhí)法方式的弊端越來(lái)越明顯，規(guī)制效果不佳的困境逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，而信用承諾的運(yùn)用能夠較好地緩解這一問題。首先，著眼于潛在違法行為的信用承諾可以解決規(guī)制滯后的問題。事前信用承諾能夠讓市場(chǎng)主體意識(shí)到一旦違法將會(huì)面臨嚴(yán)厲懲罰，在預(yù)防市場(chǎng)主體產(chǎn)生違法行為的同時(shí)，也增強(qiáng)了市場(chǎng)主體的責(zé)任感，激發(fā)了其守法合規(guī)的驅(qū)動(dòng)力。其次，信用承諾可以提高規(guī)制方式的可接受程度。信用承諾以遵從理論為基礎(chǔ)，通過勸說(shuō)、建議等“柔性”方式，能夠有效緩解行政主體與行政相對(duì)人之間的對(duì)立情緒，多措并舉幫助市場(chǎng)主體遵規(guī)守法。

　　2.有利于實(shí)現(xiàn)多元共治

　　信用承諾機(jī)制善于調(diào)動(dòng)多方主體的積極性，促進(jìn)執(zhí)法者、被執(zhí)法者以及公眾間的溝通對(duì)話，實(shí)現(xiàn)多元共治。具體而言，市場(chǎng)主體通過簽署信用承諾書主動(dòng)加入到守法隊(duì)伍中來(lái)，避免了因被動(dòng)執(zhí)法而產(chǎn)生的對(duì)抗心理；社會(huì)公眾通過對(duì)信用承諾書的關(guān)注，加強(qiáng)了對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督，倒逼其擔(dān)責(zé)、誠(chéng)信作為；行業(yè)協(xié)會(huì)在引導(dǎo)市場(chǎng)主體有序誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)上持續(xù)發(fā)力，著力推動(dòng)“兩自”（企業(yè)自治和行業(yè)自律）、“兩監(jiān)”（社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)管）的社會(huì)共建共治格局。這種注重對(duì)話溝通和公眾參與、重視間接調(diào)控和柔性法治的共治模式，不僅符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，亦契合了民主、自由、秩序等價(jià)值追求，緩解了壓力型整治模式在績(jī)效、民意、合法性等方面的困境[8]。

　　3.推進(jìn)行政審批制度改革

　　自中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，深化行政審批制度改革成為政府自我革命的“先頭兵”，政府通過取消、下放以及簡(jiǎn)化行政審批，有效激發(fā)市場(chǎng)內(nèi)生活力，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期時(shí)，則需要更為靈活、高效的方式，而善于調(diào)動(dòng)公民、法人及其他組織積極性的信用承諾制則有利于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面，通過實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入前的信用承諾制，提高注冊(cè)登記效率，降低制度性交易成本，對(duì)于進(jìn)一步提高政府效能具有重要意義；另一方面，在簡(jiǎn)化設(shè)立登記后，行政機(jī)關(guān)通過將信用承諾與聯(lián)合懲戒、獎(jiǎng)勵(lì)等方式結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了事前審批到事中事后監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移。如此一來(lái)，信用承諾就貫穿了行政審批的事前、事中與事后，全程保障行政審批改革順利推進(jìn)。

　　二、信用承諾的法律屬性

　　雖然我們嘗試在描述意義層面揭示信用承諾的表現(xiàn)形態(tài)，但這并不能從實(shí)質(zhì)層面解決信用承諾“是什么”這一問題。信用承諾是傳統(tǒng)意義上的具體行政行為嗎？這一問題的澄清不僅是深層次認(rèn)識(shí)信用承諾為何，更是保障相對(duì)人權(quán)益、實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制的前提。對(duì)此，本文嘗試對(duì)每一種信用承諾的屬性展開定性探討。

　　首先，在事前承諾環(huán)節(jié)，符合條件的市場(chǎng)主體確實(shí)可以通過簽署信用承諾書的方式快捷獲得行政審批，那么，此時(shí)的信用承諾書是否類似于一種行政協(xié)議？即在申請(qǐng)人按照規(guī)定要求作出相應(yīng)承諾后，行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予審批的一種協(xié)議呢？作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)單一、強(qiáng)制性行政行為，行政協(xié)議是指行政主體與相對(duì)人之間為執(zhí)行公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，依雙方意思表示一致，設(shè)立權(quán)利和義務(wù)，且有較多特殊性的履行機(jī)制的協(xié)議[9]。的確，在審批優(yōu)化型信用承諾實(shí)踐中，承諾書的簽署完全基于申請(qǐng)人的自愿，不具有強(qiáng)制性，符合自愿性這一特征。但是，承載雙方職權(quán)職責(zé)以及權(quán)利義務(wù)的信用承諾書內(nèi)容為何？是否體現(xiàn)了雙方性與合意特質(zhì)？從當(dāng)前各地所使用的承諾書樣本來(lái)看，當(dāng)事人所簽訂的承諾書都是一些格式條款，而且只涉及申請(qǐng)人，是申請(qǐng)人的單方承諾、單方意思表示而已，沒有涉及行政權(quán)的行使，也沒有行政機(jī)關(guān)一方的職權(quán)職責(zé)。從這一點(diǎn)看，審批優(yōu)化型信用承諾不符合通過協(xié)議明確雙方地位這一要求。承諾書的簽署的確會(huì)帶來(lái)行政審批的快速實(shí)現(xiàn)，但它本身不是對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生直接影響的行為，它只是實(shí)現(xiàn)行政審批的條件而已，對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在影響的仍然是最終的行政審批行為。因此，此處的信用承諾不是一種可獨(dú)立評(píng)價(jià)的具體行政行為。同樣，無(wú)論是容缺辦理型信用承諾還是證明事項(xiàng)告知承諾，都是簡(jiǎn)化行政審批、行政登記等行為的方式而已，它們產(chǎn)生不了直接的外部法律效果，也不能為相對(duì)人設(shè)定、變更、消滅或確認(rèn)某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不符合傳統(tǒng)具體行政行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。③在此種情形下，對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生直接影響的，是后續(xù)的行政許可、行政登記行為等。其次，在事中承諾環(huán)節(jié)，無(wú)論是作為分類監(jiān)管依據(jù)，還是作為政策支持、先進(jìn)表彰、資質(zhì)評(píng)價(jià)等重要依據(jù)，抑或是作為信用修復(fù)依據(jù)的信用承諾，它們本質(zhì)上都是后續(xù)相應(yīng)行政行為的參考，是相應(yīng)行為的前提條件，不涉及行政權(quán)的行使，也產(chǎn)生不了可評(píng)價(jià)的法律效果。如若產(chǎn)生爭(zhēng)議，當(dāng)事人也只能就后續(xù)的聯(lián)合懲戒、獎(jiǎng)懲等行為提起訴訟，法院可以將“當(dāng)事人是否遵守信用承諾”作為審查后續(xù)行政行為合法與否的準(zhǔn)據(jù)。最后，在事后承諾環(huán)節(jié)，當(dāng)事人簽署信用承諾書也只是行政機(jī)關(guān)作出簡(jiǎn)易注銷決定的條件之一，對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生直接影響的仍然是注銷行為本身，因而，此環(huán)節(jié)的信用承諾也不是可以獨(dú)立評(píng)價(jià)的具體行政行為。

　　綜上，在已定型化的行政行為體系中，我們的確很難為信用承諾找到一個(gè)相匹配的位置，它不是一般意義上我們所熟知的具體行政行為，甚至不是可以直接產(chǎn)生法律效果的行政行為。那么，我們到底應(yīng)該如何對(duì)其定位？筆者認(rèn)為，基于信用承諾的實(shí)踐運(yùn)行，信用承諾屬于信用監(jiān)管的方式、環(huán)節(jié)之一。如前所述，隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，傳統(tǒng)執(zhí)法方式因著眼于事后規(guī)制，面臨著效果滯后的現(xiàn)實(shí)困境，期待著學(xué)界尋找可替代的規(guī)制方式。作為回應(yīng)，旨在為交易主體或規(guī)制機(jī)構(gòu)提供決策信息以改善決策質(zhì)量的信用監(jiān)管應(yīng)運(yùn)而生。與一般行政行為所不同的是，信用監(jiān)管并非表現(xiàn)為某一單一行為，相反，它是一系列規(guī)制措施的組合，需要經(jīng)由信用收集、評(píng)價(jià)、公開、運(yùn)用的一連串過程。信用承諾就屬于其中的環(huán)節(jié)之一，它經(jīng)由當(dāng)事人主動(dòng)承諾來(lái)開啟信用監(jiān)管程序，然后由行政機(jī)關(guān)來(lái)收集其是否遵守承諾的信息，并將之作為后續(xù)規(guī)制的依據(jù)。在此意義上，信用承諾成為信用規(guī)制鏈條中不可或缺的環(huán)節(jié)，也在某些情形下，成為行政審批、行政登記等具體行政行為的前置條件。

　　三、信用承諾的法律規(guī)制

　　通過上述對(duì)信用承諾不同表現(xiàn)形態(tài)與行為屬性的分析，不難發(fā)現(xiàn)，信用承諾的運(yùn)用在產(chǎn)生良好規(guī)制效果的同時(shí)，亦會(huì)對(duì)承諾人的權(quán)益產(chǎn)生影響，且具有損害當(dāng)事人權(quán)益的現(xiàn)實(shí)可能性。因此，需要從各個(gè)層面促進(jìn)其合法、合規(guī)運(yùn)行。

　?。ㄒ唬┦虑耙?guī)制：明確信用承諾的規(guī)范依據(jù)

　　梳理當(dāng)前的規(guī)范依據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)信用承諾予以專門規(guī)范的幾乎都是行政規(guī)范性文件——在中央，更多是以頂層設(shè)計(jì)文件和國(guó)務(wù)院行政規(guī)定的形式呈現(xiàn)出來(lái)，在地方，則主要是由各地相關(guān)職能部門的規(guī)范性文件來(lái)進(jìn)行設(shè)定。總體而言，有關(guān)信用承諾的立法，呈現(xiàn)出位階過低的態(tài)勢(shì)，低位階的立法現(xiàn)狀不僅會(huì)引發(fā)信用監(jiān)管的合法性危機(jī)，更存在侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)可能。

　　從現(xiàn)實(shí)層面觀之，并非所有領(lǐng)域的承諾制度均為自愿，在安全生產(chǎn)、食品藥品領(lǐng)域等即實(shí)行強(qiáng)制性承諾制度，而當(dāng)相對(duì)人沒有遵從所簽署的承諾時(shí)，則會(huì)遭遇到被處罰的后果。在此情形下，如果沒有國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，各地、各部門很容易通過規(guī)范性文件來(lái)隨意限縮相對(duì)人的權(quán)益，甚至可能出現(xiàn)將信用承諾的簽署作為行政許可受理和決定的前置條件，這些都將侵害到行政相對(duì)人的合法權(quán)益。即便是在自愿承諾的情形下，承諾的遵守情況亦可以作為聯(lián)合懲戒的考量因素。而聯(lián)合懲戒所具有的較強(qiáng)威懾力要求我們必須實(shí)現(xiàn)兩者聯(lián)結(jié)適用的合理化，如果放任行政機(jī)關(guān)通過規(guī)范性文件的方式來(lái)對(duì)信用承諾的適用范圍以及與其他信用規(guī)制方式的聯(lián)合適用等進(jìn)行規(guī)定，隨意侵害公民權(quán)益的情形將可能出現(xiàn)。此外，在企業(yè)簡(jiǎn)易注銷中，如果在注銷后發(fā)現(xiàn)企業(yè)存續(xù)期間存在債務(wù)的，到底應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任？是由行政機(jī)關(guān)撤銷注銷登記，還是讓股東來(lái)承擔(dān)民事責(zé)任，現(xiàn)有文件沒有明確規(guī)定，這將導(dǎo)致糾紛解決路徑不明，影響簡(jiǎn)易注銷改革的成效。為此，要實(shí)現(xiàn)信用承諾的規(guī)范化、合法化，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)提高立法層級(jí)，在適當(dāng)?shù)囊?guī)范依據(jù)中，對(duì)信用承諾的適用情形、適用程序，以及與其他規(guī)制手段的聯(lián)合適用規(guī)則等作出明確規(guī)定。

　　（二）事中規(guī)制：細(xì)化信用承諾的制度設(shè)計(jì)

　　在獲得規(guī)范依據(jù)之后，接下來(lái)需要解決的是如何運(yùn)行的問題。信用承諾的具體制度設(shè)計(jì)非常復(fù)雜，涉及很多關(guān)鍵性問題，哪些領(lǐng)域可以適用信用承諾？信用承諾應(yīng)當(dāng)遵循何種程序？信用承諾的內(nèi)容是什么？這些問題影響信用承諾的合理運(yùn)用。為了推進(jìn)信用承諾制度的有序發(fā)展，在具體運(yùn)行中，我們需要對(duì)以下內(nèi)容予以關(guān)注。

　　1.明確信用承諾的范圍

　　通過將信用承諾內(nèi)化為當(dāng)事人的內(nèi)心遵從的確能提高執(zhí)法的效果，對(duì)未來(lái)的違法產(chǎn)生一定的阻滯作用，但這并不意味著，所有的領(lǐng)域都應(yīng)該適用信用承諾，應(yīng)當(dāng)有個(gè)范圍限定。而從當(dāng)前各地的信用承諾實(shí)踐來(lái)看，推行信用承諾的全覆蓋儼然成為一種新趨勢(shì)。信用承諾的全覆蓋在表征這一規(guī)制方式獲得重視的同時(shí)，也可能會(huì)產(chǎn)生效應(yīng)遞減的不良后果，使其產(chǎn)生“承諾只是一種形式”的慣性思維。為此，合理確定信用承諾的適用范圍是確保信用承諾作用得以發(fā)揮的關(guān)鍵。

　　首先，明確審批替代型信用承諾的范圍。鑒于行政審批具有事前把關(guān)的功能，如果放任所有領(lǐng)域的行政審批都能通過信用承諾的方式來(lái)推行，勢(shì)必會(huì)因當(dāng)事人事后不履行承諾而產(chǎn)生嚴(yán)峻的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致公益受損。據(jù)此，筆者認(rèn)為，在信用承諾尚處于探索階段的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)將其限制運(yùn)用于不涉及重大安全要求、技術(shù)要點(diǎn)明確或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的領(lǐng)域，而對(duì)于涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的行政審批領(lǐng)域，還是要嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口，防止因信用承諾的弱約束性，放松了對(duì)特定領(lǐng)域的應(yīng)有審查。

　　其次，明確聯(lián)合懲戒的范圍。聯(lián)合懲戒“組合拳”的威懾力很大，效果也很明顯。但考慮到聯(lián)合懲戒尚處于探索期，相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)以及程序設(shè)計(jì)都較為混亂，難以保障其合法、合理運(yùn)行。如果認(rèn)為只要沒有遵守信用承諾，就自動(dòng)納入黑名單，進(jìn)入聯(lián)合懲戒環(huán)節(jié)，這會(huì)對(duì)簽署信用承諾當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生較大影響，必然也會(huì)影響當(dāng)事人簽訂信用承諾的意愿。為此，各地也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索，解決違反何種信用承諾方能納入聯(lián)合懲戒這一關(guān)鍵性問題。

　　再次，明確證明事項(xiàng)告知承諾的范圍。開展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)對(duì)于方便群眾和企業(yè)辦事、提高政府服務(wù)能力具有重要意義。與此同時(shí)，鑒于行政管理事務(wù)的多樣與復(fù)雜，并不是所有的證明事項(xiàng)都可以通過承諾的方式獲得免于提交的機(jī)會(huì)。對(duì)此，也應(yīng)當(dāng)有個(gè)范圍限定，將直接涉及國(guó)家安全、直接關(guān)系公民人身、重大財(cái)產(chǎn)安全等領(lǐng)域的事項(xiàng)排除于適用范圍。

　　2.規(guī)范信用承諾的程序

　　信用承諾并不是一種簡(jiǎn)單的口頭答復(fù)，相反，它是一個(gè)要式行政行為，一旦簽署，會(huì)產(chǎn)生約束雙方當(dāng)事人的法律效力。為了確保當(dāng)事人充分、準(zhǔn)確了解其所簽署信用承諾的內(nèi)容、法律效果等，正當(dāng)程序的遵守是關(guān)鍵。具體而言，應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人以下的程序性權(quán)利。

　　首先，事前的告知承諾。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施信用承諾之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人履行告知義務(wù)，說(shuō)明承諾事由、依據(jù)以及可能產(chǎn)生的法律效果，指導(dǎo)行政相對(duì)人準(zhǔn)備材料，填寫承諾書。需要強(qiáng)調(diào)的是，信用承諾具有非強(qiáng)制性，在實(shí)行信用承諾的市場(chǎng)準(zhǔn)入登記工作中，若申請(qǐng)人不愿承諾，則不能強(qiáng)制要求，更不能將此作為獲得審批的前置條件，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，辦理注冊(cè)登記。

　　其次，事中的意見交流。在審批替代型信用承諾以及證明事項(xiàng)告知承諾中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)將申請(qǐng)材料、證明材料、承諾書告知行政相對(duì)人后，行政相對(duì)人應(yīng)在承諾書約定的期限內(nèi)交齊相關(guān)材料。如行政相對(duì)人未按規(guī)定時(shí)間和要求提交材料，以及特殊情形下已提出書面延期承諾申請(qǐng)并獲準(zhǔn)同意、但到期仍未提交的，皆屬于不具備申請(qǐng)資格或者不符合準(zhǔn)予行政許可情形，行政機(jī)關(guān)要依法作出不予行政許可或者相應(yīng)行政行為的決定，并送達(dá)給當(dāng)事人。在此過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取承諾人的陳述、申辯，并告知其權(quán)利救濟(jì)的方式，保障承諾人的程序權(quán)益。④

　　再次，事后的公示與運(yùn)用。對(duì)于當(dāng)事人簽署的信用承諾書，應(yīng)當(dāng)將其公示，接受社會(huì)監(jiān)督。公示的載體應(yīng)當(dāng)多元，除了政府網(wǎng)站外，當(dāng)事人登記住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）、經(jīng)營(yíng)網(wǎng)站等均可作為承諾書公示的領(lǐng)域。在當(dāng)事人簽署信用承諾書后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將信用承諾書納入行政相對(duì)人信用記錄，建立跟蹤考評(píng)機(jī)制，準(zhǔn)確完整記錄信用承諾的履行情況，以此作為事中事后監(jiān)管的重要依據(jù)。對(duì)嚴(yán)重失信的，建立失信名單或“黑名單”，并向公共信用平臺(tái)提交信息，建議有關(guān)單位聯(lián)合懲處。

　　3.明確信用承諾的內(nèi)容

　　信用承諾的最佳效果是通過信用溝通交流，引導(dǎo)市場(chǎng)主體增強(qiáng)守法合規(guī)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，變消極應(yīng)對(duì)為主動(dòng)適應(yīng)，進(jìn)而不斷提高市場(chǎng)主體的守法水平。這意味著承諾絕不等同于一般意義上的隨意允諾，它借由承諾書的簽署來(lái)對(duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生確切影響。然而，仔細(xì)閱讀各個(gè)領(lǐng)域的信用承諾書，我們發(fā)現(xiàn)承諾內(nèi)容泛化現(xiàn)象比較明顯，幾乎集中在對(duì)許可、登記事項(xiàng)真實(shí)性的承諾，對(duì)履行法律義務(wù)的承諾，對(duì)守法經(jīng)營(yíng)的承諾等。這些承諾事項(xiàng)的特質(zhì)性不明顯，很多沒有約束性，沒有發(fā)揮好信用承諾的應(yīng)有作用，這也是當(dāng)前各領(lǐng)域信用承諾雷同的原因所在。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同領(lǐng)域，設(shè)計(jì)有針對(duì)性的承諾內(nèi)容，尤其是要明確違反承諾的具體法律責(zé)任，而不能僅僅用“追究法律責(zé)任”這樣寬泛的表述。

　?。ㄈ┦潞笠?guī)制：理清信用承諾的救濟(jì)路徑

　　通過前述對(duì)不同情形信用承諾行為屬性的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，信用承諾本身不對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響：在行政審批替代機(jī)制的信用承諾中，當(dāng)事人所簽署的承諾書只是市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予許可或者注銷登記事實(shí)認(rèn)定的一部分，如果行政機(jī)關(guān)拒絕行政審批或者注銷登記，當(dāng)事人可以就其不作為提起訴訟，但不能直接就承諾書本身提起行政訴訟；在證明事項(xiàng)告知領(lǐng)域，原先當(dāng)事人提交證明事項(xiàng)也只是獲得相應(yīng)行政決定的前提，只是現(xiàn)在由承諾行為替代而已，此時(shí)的信用承諾同樣不具有最終的法律效力，當(dāng)事人只能對(duì)最后的行政決定提起行政訴訟；在作為分類監(jiān)管依據(jù)的信用承諾中，雖然存在著聽取當(dāng)事人陳述與申辯意見、公示等外在表現(xiàn)形態(tài)，但信用承諾本身并不具有獨(dú)立、完整行政行為的特征，且尚未對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，承諾人只能對(duì)因不遵守信用承諾而導(dǎo)致不予獎(jiǎng)勵(lì)、聯(lián)合懲戒、不予信用恢復(fù)等后續(xù)行為提起訴訟，同樣，不能單獨(dú)起訴信用承諾。綜上，作為信用監(jiān)管方式之一的信用承諾不是行政訴訟法意義上獨(dú)立可訴的行政行為，當(dāng)事人可以對(duì)因不遵守信用承諾而產(chǎn)生的后續(xù)行政行為提起行政訴訟，此時(shí)，信用承諾書可以作為支持其訴求的依據(jù)。

　　四、信用承諾的配套機(jī)制

　　從功能主義的角度觀之，任何一項(xiàng)制度的良性運(yùn)行均需要有政治、法律、社會(huì)、文化等各方面的支持，信用承諾亦不例外。要實(shí)現(xiàn)信用承諾有序發(fā)展的目標(biāo)，除了需要從規(guī)范層面著手，關(guān)注立法、行政、司法規(guī)制外，尚需暢通與該制度有關(guān)的配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)制效應(yīng)的最大化。

　?。ㄒ唬?shí)現(xiàn)合力規(guī)制

　　通過對(duì)信用承諾運(yùn)用實(shí)踐的分析，我們發(fā)現(xiàn)，具有“柔性”色彩的信用承諾處于“執(zhí)法金字塔”的低端，它需要與“執(zhí)法金字塔”上端的威懾懲戒機(jī)制聯(lián)合適用才能發(fā)揮“組合拳”的最大功能。市場(chǎng)機(jī)制范式的成功與否本身就取決于諸多因素，尤其是在社會(huì)規(guī)制領(lǐng)域，基于被規(guī)制企業(yè)的異質(zhì)多樣性，有效規(guī)制的實(shí)現(xiàn)需要多樣化的規(guī)制執(zhí)行模式來(lái)激勵(lì)并確保市場(chǎng)主體的遵從行為[10]。這也是作為分類監(jiān)管依據(jù)的信用承諾價(jià)值之所在。因此，要發(fā)揮好信用承諾的最大效應(yīng)，就需要實(shí)現(xiàn)其與守信激勵(lì)、失信懲戒的有效銜接。在銜接過程中，無(wú)論是守信獎(jiǎng)勵(lì)還是失信懲戒，均需要暢通的信息共享機(jī)制作為支撐，唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)公平、公正的獎(jiǎng)勵(lì)或懲戒。鑒于當(dāng)前暢通的信息共享機(jī)制仍未建立、信用管理平臺(tái)各自為政的現(xiàn)狀，要打破“信息孤島”、突破資源壁壘、實(shí)現(xiàn)信息整合，各部門要加快推進(jìn)本行業(yè)信用信息的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)共享，定期將采集到的信用記錄推送給全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，構(gòu)建全覆蓋、多層次、立體化、體現(xiàn)激勵(lì)懲戒并重特點(diǎn)的社會(huì)信用管理機(jī)制[11]。

　?。ǘ┩晟菩畔⒐_制度

　　信用承諾的有序運(yùn)行與信息公開制度密切相關(guān)，政府履行好公開職責(zé)不僅是保障其權(quán)力行使正當(dāng)?shù)那疤?，也是促進(jìn)行政相對(duì)人樹立誠(chéng)信意識(shí)的關(guān)鍵。在事前承諾中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將審批替代型信用承諾、證明事項(xiàng)告知承諾適用的范圍、程序等予以公開，讓公眾事前知曉相應(yīng)情形，防止出現(xiàn)信用承諾適用泛化現(xiàn)象。當(dāng)行政相對(duì)人簽署信用承諾書后，政府也應(yīng)將其公開，接受社會(huì)監(jiān)督。在事中承諾中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其依據(jù)行政相對(duì)人信用承諾遵守情形進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒的依據(jù)和事實(shí)公開，進(jìn)而保障行政相對(duì)人的知情權(quán)。而為了落實(shí)信用承諾信息公開，各地政府網(wǎng)站應(yīng)專門開辟“信用承諾”專欄，全面公示市場(chǎng)主體簽署的信用承諾書，與此同時(shí)明確相應(yīng)的舉報(bào)電話，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督功能。

　?。ㄈ┩晟贫嘣?dòng)機(jī)制

　　雖然信用承諾的簽署雙方是行政機(jī)關(guān)與作出承諾的市場(chǎng)主體，但要發(fā)揮該制度的最大功效，離不開專家、公眾以及獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)形成的互動(dòng)機(jī)制，只有調(diào)動(dòng)多元主體的力量，才能增強(qiáng)信用承諾規(guī)制的實(shí)效。首先，建立專家評(píng)審制度。一方面，由專家對(duì)各種信用承諾書的擬定進(jìn)行評(píng)議，確保信用承諾書內(nèi)容的可操作性；另一方面，當(dāng)產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，通過專家提供相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人和行政主體之間的平衡。當(dāng)然，在建立專家評(píng)審制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保專家的獨(dú)立、公正，這是保障專家有效參與的前提。其次，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理中，行政機(jī)關(guān)對(duì)信息工具的運(yùn)用，不僅體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)的信息公開和交流上，還體現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)加以有效的整合上[12]。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要整合社會(huì)力量，重視社會(huì)輿論監(jiān)督作用，積極引導(dǎo)公眾通過平臺(tái)信息查詢、違諾現(xiàn)象舉報(bào)等多種形式參與信用監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真收集問題、主動(dòng)吸納合理化意見，不斷激發(fā)全員監(jiān)督市場(chǎng)主體的積極性，形成全社會(huì)的監(jiān)管合力。

　　結(jié)語(yǔ)

　　信用承諾制度是響應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院建設(shè)信用體系的指示，也是推進(jìn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”、深化“放管服”改革的應(yīng)有之義，值得推廣。在推進(jìn)過程中，需要注意的是，作為一項(xiàng)尚處于摸索中的制度，信用承諾尚缺乏有效的規(guī)范依據(jù)，運(yùn)行實(shí)踐亦較為混亂，急需理論層面的澄清與制度供給。本文對(duì)信用承諾行為屬性的辨析、規(guī)制路徑的探索即是一種嘗試。只是信用承諾規(guī)制效應(yīng)的最大化取決于諸多因素，需要相關(guān)制度的配合與銜接。為此，在實(shí)現(xiàn)信用承諾合法化的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步推進(jìn)其有效性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這是本文未竟的課題，也是該主題未來(lái)需要解決的議題。

　　來(lái)源：《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第5期，基金項(xiàng)目：司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論科研項(xiàng)目“依法治國(guó)視域下司法與行政互動(dòng)的法律規(guī)制研究”（15SFB5011）。

　　作者簡(jiǎn)介：張魯萍（1987—），女，江蘇鎮(zhèn)江人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師，法學(xué)博士，從事行政法學(xué)研究。

　　注釋：

　　①經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，司法部于2019年5月14日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)開展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作方案的通知》，確定在13個(gè)省（市）和5個(gè)國(guó)務(wù)院部門推行相關(guān)的試點(diǎn)工作。

　　②參見《司法部關(guān)于印發(fā)開展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作方案的通知》(司發(fā)通〔2019〕54號(hào))。

　　③根據(jù)傳統(tǒng)行政行為理論，判斷某一行為是否為具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)在于三點(diǎn)：具有行政權(quán)能、運(yùn)用行政權(quán)以及具有法律效果。參見葉必豐《行政行為原理》，商務(wù)印書館2014年版，第130-170頁(yè)。

　　④參見《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法（試行）》。

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