摘要：面對社會公德違反行為和輕微違法行為，基層治理缺乏合法有效的制約方法，治理能力面臨挑戰(zhàn)。以家庭誠信檔案為基礎的社會誠信建設，將基層群眾在治理事務中的行為納入誠信評價，在不同的治理事務、不同的家庭成員之間建立責任連帶性，化解了基層治理難題，再造了基層治理能力。將基層治理與其可以調動的資源及背后的話語結合起來，可以從治權和話語權兩個方面進行理論解釋。因財政能力限制而缺乏配置性資源，因社會轉型和治理變遷而缺乏權威性資源，導致基層治權相對不足，而社會誠信機制通過建立責任連帶性，為基層治理創(chuàng)設新的權威性資源，彌補了基層治權的不足。因人民話語的轉型和權利話語的興起，基層治權缺乏話語權支持，而社會誠信機制通過對接“自治、法治、德治相結合”的話語，為基層治理重建了話語權?；鶎又卫砟芰Φ脑僭?，實質是不同維度國家能力的建設和重組。

　　關鍵詞：社會誠信 基層治理能力 國家能力 治權 話語權

　　一、問題與進路

　?。ㄒ唬﹩栴}的緣起

　　黨的十八大以來，我國積極適應國家治理面臨的新形勢新任務新要求，通過一系列重大制度安排和體制機制改革創(chuàng)新，不斷提高治國理政水平，推進國家治理體系和治理能力現代化。2021年，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，基層治理能力是國家治理能力在基層治理事務中的體現。雖然有些國家治理事務在基層并不存在，也有些國家治理事務的重心不在基層，但大部分國家治理事務最終要在基層落地，成為基層治理事務。

　　基層是國家政權與社會接觸的一線，是國家權力的末梢，也是民眾進入政權體系的入口?；鶎訃艺嗯c城鄉(xiāng)社會的基層群眾性自治組織，往往結合起來進行社會治理。因此，基層治理包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理。改革開放以后，尤其是21世紀以來，基層治理的主要難題之一，就是如何制約基層社會的越軌行為。伴隨社會變遷，基層出現利益和觀念多元化，一些群眾的權利和責任意識發(fā)生變化，重權利、講利益、不重義務、不講責任。對于這些群眾，基層治理缺乏合法有效的制衡能力。面對社會公德違反行為和輕微違法行為，基層政府和自治組織缺乏合法有效的制約方法。在權利話語的壓力下，基層治理常常游走于法律的邊緣，通過灰色手段對越軌者進行制衡，基層治理能力呈現不足。而近年各地基層的社會誠信建設經驗，為化解上述難題、加強基層治理能力提供了重要啟示。

　　社會誠信建設有其政策背景。黨的十八大以來，黨和國家對社會誠信建設作出了一系列重要部署。十八屆四中全會提出：“加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制”。2014年6月，國務院印發(fā)《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》。2016年5月，國務院印發(fā)《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》。2020年12月，中共中央印發(fā)《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》，其中包括推進社會誠信建設。根據這些政策和規(guī)劃，社會誠信建設主要從重點行業(yè)和領域著手，建立統(tǒng)一社會信用代碼制度，健全公民和組織守法信用記錄，健全覆蓋全社會的征信體系，完善失信懲戒制度。其中，企業(yè)信用建設是重點。自然人信用建設的主要內容是，加強重點人群職業(yè)信用建設，建立各類職業(yè)人員信用記錄，推廣使用職業(yè)信用報告，主要涉及城市經濟生活中的行業(yè)和正規(guī)職業(yè)群體。然而，基層社會活躍的是流動于城鄉(xiāng)之間、不斷轉換職業(yè)身份的農民、打工者，以及城市中職業(yè)化程度低、可替代程度高的市民。他們深嵌于市場經濟，卻不屬于正規(guī)職業(yè)群體，難以納入重點人群職業(yè)信用體系。

　　在此背景下，各地基層的社會誠信建設，重點并非通過全國信用信息共享平臺，建立健全覆蓋全社會的征信體系；而是通過家庭誠信檔案管理，將城鄉(xiāng)基層群眾納入地方性的信用體系。具體而言，以家庭戶為基本單位建立誠信檔案，以基層治理事務為關聯要素建立誠信制度，分級建立誠信檔案管理系統(tǒng)，開展誠信家庭創(chuàng)建評選活動，表彰獎勵誠信家庭戶、懲戒失信家庭戶成員。這種做法將基層治理的需要和目標嵌入社會誠信評價標準，將基層群眾納入社會誠信體系，社會誠信建設得到推進，基層治理難題得以化解，基層治理能力得到加強。

　　如何理解這種以家庭誠信檔案為基礎、面向基層群眾的社會誠信建設？有學者著眼于社會道德，認為這是以個體信用約束來改善民風，以道德教化實現個人的誠信品格，有道德化運動的嫌疑。有學者著眼于社會信用，認為這是社會信用的范疇和創(chuàng)新形式，“以德入法”后的道德行為及違法行為屬于社會信用評價的外延。有學者著眼于法治社會，認為這背離了信用的內涵，在信息與社會誠信之間不當關聯，違反“不當聯結禁止”原則；甚至有西方輿論歪曲認為，中國的社會信用體系本質上是監(jiān)控社會、民眾和企業(yè)的工具。同樣有學者著眼于法治社會，認為在日漸陌生的社會，將道德和社會規(guī)范納入信用的范疇，有其合理性乃至正當性。有學者著眼于村莊治理，認為這是村級治理的創(chuàng)新手段，滿足了治理的差異化、彈性化、精細化需求，有助于善治的實現。

　　上述不同理論視角的認知各有其道理，但多在某種道德或法治標準下作出判斷，缺乏基層治理的實踐感受和理論視野?；鶎又卫韽V泛運用社會誠信機制，是基層治理的需要，應在社會轉型和治理轉型背景中展開分析，從基層治理能力面臨的挑戰(zhàn)和如何應對中去認識。

　　（二）基層治理能力的理論維度

　　本文將基層治理與其可以調動的資源及背后的相關話語結合起來，從治權和話語權兩個維度展開討論，以從理論上解析社會誠信機制對基層治理能力的再造。

　　基層治理依賴治權。治理意味著權力（行政權力和自治權力）的運作，它與資源相聯系，“資源是權力得以實施的媒介，是行為在社會再生產中具體體現的例行要素?！辟Y源分為配置性資源和權威性資源，前者是指對物體、商品或物質現象產生控制的能力，后者是指對人或行動者產生控制的各類轉換能力。權力的運作，就是行動者援用各種資源促使他人遵從的過程。權力行使者在行動中調動資源，通過資源來支配他人的行為，從而使權力關系得以生產，進而完成社會制度的再生產?；鶎又螜嗖荒軆H看制度規(guī)定，如果缺乏資源，權力關系的再生產就會遇到障礙，制度上的治權就無法在實踐中實現。當然，資源的援用并不必然帶來遵從，也非僅資源的援用可以帶來遵從，遵從還受制于很多其他因素。

　　基層治理還依賴話語權。話語蘊涵著權力關系，話語的擁有意味著對權力的掌控。話語權通過語言表述來達到意義、價值和規(guī)范的建構，進而支配人們的思想和行為。國家對制度進行宣傳和解釋，將意識形態(tài)話語轉譯為大眾能夠快速理解和掌握的話語，通過掌握話語來掌握權力。所有國家的政治秩序都有能力使用強制手段，但對強制手段的長期依賴意味著權力的喪失。話語權是比強制更常見的權力形式，它是一種基于認同和合法性而為人們理所當然地接受的權力?，F代的國家治理，一方面通過治理活動來實現話語秩序的預期，另一方面需要在治理活動中持續(xù)地積聚、更新和釋放話語意義。話語秩序是現代國家治理的核心要素，可以降低治理成本、提高治理效能。有效制造和使用話語的能力是國家能力的基本構成部分，能對基層治理能力形成巨大支撐。

　　在治理活動中，權力以不同的制度形式運作，話語型態(tài)通過表意來實現支配意圖，政治制度通過調用權威性資源來獲取支配能力，經濟制度通過聚集配置性資源來獲取支配能力，法律制度則是對話語型態(tài)、政治制度、經濟制度的合法化。政治制度、經濟制度、法律制度都是治權的基礎，而話語型態(tài)則體現話語權。在公共領域中，不同的話語型態(tài)會產生碰撞、沖突和競爭，國家占據優(yōu)勢，其話語通常被人們不加反思地視為真實。不過，國家話語一旦受到質疑，治理風險就會成倍放大。因此，話語權是治權的基礎。建設穩(wěn)固的治權，必須有與之匹配的話語權。

　　在轉型過程中，由于經濟制度的變遷，基層治理缺乏配置性資源，基層治權有所弱化；由于社會管理制度的變遷，基層治理缺乏合法的權威性資源。同時，伴隨權利話語和法治話語的興起，話語權處于流變之中，難以支持舊的權威性資源和配置性資源。面對基層越軌行為，基層治理能力呈現不足。社會誠信機制在社會治理行為與社會誠信之間以及社會誠信與家庭發(fā)展之間建立關聯，為基層治理創(chuàng)設新的權威性資源，從而彌補了基層治權的不足。同時，社會誠信機制對接“自治、法治、德治相結合”的政治話語，獲得了法治社會的話語合法性。因此，社會誠信機制可以再造基層治理能力，化解基層治理難題。

　　二、基層治理的事務與難題

　　面向基層群眾的社會誠信建設，源自對基層治理需求的回應。在社會轉型和治理轉型背景下，面對違法失信行為，基層治理缺乏可用的資源，缺乏合法制衡能力。從基層治理的具體事務可以看到治理難題：

　　第一，家庭鄰里事務。家庭生活道德要求尊老愛幼、男女平等、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團結。基層現實往往與之存在距離，虐待老人、夫妻爭吵、打罵小孩等不良現象時有發(fā)生，鋪張浪費、過度消費、賭博等不良習氣較廣泛存在。這些被認為是家庭事務，群眾會有輿論，但極少干預，基層干部也多不愿介入。家庭事務的處理，要么在家庭內部自動消化，要么進入司法渠道。家庭內部的消化能力有限。司法處理高度程式化，不太關注家庭事務的實質性和道德性問題，更多直奔其中的財產分割、撫養(yǎng)權、贍養(yǎng)責任等。還有一些問題，可能對社會治理產生負面影響，卻進不了司法程序，或者司法判決在基層社會難以執(zhí)行。例如，家庭暴力的受害者，常常缺乏基本的自我保護能力，缺乏進入司法渠道的經濟社會能力，導致家庭暴力很容易成為基層治理的空白地帶，好像誰都管不上，誰都不好管。與家庭事務類似的，還有鄰里關系事務。良好的鄰里關系應當互尊、互幫、互讓、互諒，然而，鄰里矛盾常見而多樣。一些矛盾延伸的歷史很長，各種情感和利益夾雜其中?；鶎痈刹侩y以調解；基層司法大多就具體個案依法處理，解決不了其他利益問題，更解決不了情感問題，司法裁判的執(zhí)行還容易面臨困難。如果有人不遵規(guī)守法，不聽勸告，基層干部無法強制，司法可以裁判卻也很難強制執(zhí)行。這些鄰里關系事務，也容易成為基層治理難題。

　　第二，民俗文化事務。民俗文化是基層群眾創(chuàng)造、共享、傳承的風俗文化生活，民間信仰、婚喪儀式、人情交往等都屬于民俗文化事務。民俗文化現象一般來自傳統(tǒng)，但也會在傳承中流變。這種流變可能借助傳統(tǒng)的形式，注入新的內容，從而導致“名實分離”。在基層社會，一些民俗文化現象的表面與內核、形式與實質發(fā)生分離，可能發(fā)展為“惡俗”，背離正確的價值導向，成為需要關注和面對的社會治理事務。例如，“儀式性人情”是各地普遍存在的民俗，在基層社會有著特定功能，是一種互助機制，可以從家庭生命周期來轉移階段性辦大事的壓力；還是一種社會交往的方式，可以維護社會團結。然而，儀式性人情在社會轉型期發(fā)生了變化。在有些地區(qū)，人情的互助功能正在喪失，人們找各種理由舉行儀式，以互助之名行聚斂財富之實，人情維護社會團結的功能日趨弱化；在有些地區(qū)，儀式性人情的禮金很高，招待客人的酒席標準也很高，這導致一些群眾操辦不起、無法參與，儀式性人情甚至成為經濟分層的社會確認方式，成為階層排斥的手段。再如在一些地區(qū)的喪葬儀式上，低俗表演屢禁不止。這些民俗文化事務，成為基層治理需要面對的問題。

　　第三，社區(qū)動員事務?；鶎佑泻芏嗍聞招枰獎訂T群眾，其中涉及行動和利益。集資辦理公共事務、興建公共工程，都由受益的群眾籌資籌勞。這需要民主決策、民主動員并付諸執(zhí)行。取消農業(yè)稅后，農田水利建設、道路修建、植樹造林、土地治理等公益事業(yè)所需的資金，不再固定向農民收取，而采取“一事一議”的籌集辦法。“一事一議”遵循群眾自愿原則，發(fā)起人或村干部不應強求；遵循權利義務一致原則，“誰受益、誰負擔”；遵循公平負擔原則，由受益者均攤成本。然而，社區(qū)動員事務往往涉及公共品，受益難以切割。例如，修建一項公共設施，周邊所有村民都受益，如果有人拒絕分擔成本，集資就很困難。社會動員事務中，民主決策的村民（居民）代表會議，以及執(zhí)行的村（社區(qū)）干部，都沒有合法的強制權力，基層政府也很難強制執(zhí)行。可以受益卻拒絕分擔成本的現象一旦發(fā)生，就可能“少數決定多數”，使整個合作格局瓦解，從而影響民主治理成效。

　　第四，社區(qū)公德事務。這里的社區(qū)公德事務，是指因過于堅持個人權益而影響社區(qū)（村莊）公共利益的事務。帶動社區(qū)發(fā)展的項目，需要在具體的時空中落地，必然涉及特定的人和利益，需要他們在個人利益上有所讓步，至少不以個人利益為名刁難，進而使公共利益受損，社區(qū)發(fā)展受到影響。如果有人基于個人利益而阻撓，項目就無法落地，社區(qū)發(fā)展可能成為泡影。社區(qū)舊房改造，只要有一戶不同意，一棟樓乃至整個小區(qū)的居住條件就不可能快速改善。村莊修建機耕路，需要占用沿途土地，只要有一戶不合作，道路修建就難以實施。村級組織對土地的控制不僅是村莊社會自身整合的需要，也能極大地降低基層治理的成本。對于個人而言，面對公共利益時對個人權益保持謙抑是一種公德；置公共利益不顧而將個人權益絕對化則是不講公德。社區(qū)公德事務的難點是，如何面對落地時觸及的特定權益，如何讓特定人講公德，不將個人權益絕對化。如何不侵犯合法權益，又讓人們遵守公德，是基層治理面對的難題。

　　第五，政策執(zhí)行事務?，F代國家將多數社會事務納入治理范疇，基層的政策（法律）執(zhí)行事務非常繁雜。其中的困難在于，執(zhí)行對象不一定接受依法依規(guī)作出的決定，基層干部需要進行反復的協商甚至艱難的較量。執(zhí)行過程需要宣傳法律和政策、講明利害關系、就落實任務進行協商、對處罰進行談判等，有時還要防止發(fā)生沖突，并在沖突時控制局面。多數執(zhí)行事務很難有令即行、有禁則止，總是存在協商空間，往往經過討價還價甚至失敗后的沖突，法律和政策意圖才能“穿透”社會得以實現。按照“穿透”社會的難易程度，執(zhí)行事務可以分為三類：一是多數群眾抵制的事務，執(zhí)行對象得到群眾較多的同情，如殯葬改革等移風易俗類事務；二是多數群眾不太關心或雖然關心卻持事不關己高高掛起態(tài)度的事務，如集體資產保護事務；三是多數群眾較為支持的事務，如社區(qū)的禁止噪音擾民事務、村莊的垃圾治理事務。這些執(zhí)行事務都存在各自的困難，是基層治理需要處理的重要事務。

　　基層治理事務大多由社區(qū)（村莊）自治處理，即使政策執(zhí)行事務，權責在基層政府，往往也需要社區(qū)協助。有少數事務由基層政府處理，不太依賴社區(qū)自治，如一些專業(yè)性較強的執(zhí)法事務。還有一些事務，社區(qū)、基層政府都缺乏明確的治理依據和權限，好像可以不管，但不管又背離基層治理初衷，如前述民俗文化事務。面對各類事務，基層治權有所不足，基層治理能力面臨挑戰(zhàn)。

　　在社區(qū)層面，基層治理采用民主自治的形式，然而民主自治面臨具體困難。目前，基層群眾發(fā)生了較大分化，越來越不具有同質性。無論是村莊還是社區(qū)內，不同家庭的職業(yè)分化、收入水平、利益結構、生活面向、價值傾向都有較大差異?；鶎又卫硎聞找_成一致意見并付諸實施，困難越來越大。一些群眾不愿將閑暇時間用于治理事務的民主討論和決策，“事不關己”時就不參與，“關己”時的參與往往又變成缺乏建設性的反對。社區(qū)自治運行成本很高，動員群眾參與、民主協商、決策執(zhí)行等所有環(huán)節(jié)都需要大量投入，而治理效果卻難以預期。其中的關鍵問題是，如何抑制少數人對自治決策的離心傾向。無論是社區(qū)動員事務、社區(qū)公德事務，還是政策執(zhí)行事務，都可能存在這樣的問題。如果不能抑制少數人的離心傾向，自治決策就難以成功，政策就難以執(zhí)行。那些由基層政府直接處理的事務，也面臨同樣的問題。由于在社區(qū)層面缺乏支持，政策執(zhí)行成本高昂，容易因少數人的離心傾向而產生“破窗效應”。在這樣的治理形勢面前，那些治理責任主體不明的事務很難得到主動干預。

　　社區(qū)自治的無力，原因在于基層治權的不足。在需要抑制少數人的離心傾向時，基層干部所能動用的資源較為有限，可能的資源有三類。一是社區(qū)輿論。在較封閉的社會中，人們很難不在意輿論評價，它可能在社會關系上構成某種強制，嚴重的甚至導致“社會性死亡”，社區(qū)輿論因此可以抑制很多違反道德的行為。隨著社會流動性的加強、社會分化的加劇，人們越來越不在乎輿論評價，社區(qū)輿論所能起到的作用越來越小。家庭鄰里事務曾是社區(qū)輿論最為關注的事務，現在人們也不愿公開評價“別人的私事”。二是干部個人的面子和利益資源。基層干部是社區(qū)中的精英，他們比普通群眾更有權威，能在互動中運用權威，通過面子機制起到一些治理作用。干部可以向群眾“講感情”，力圖以情感人，促使相關群眾放棄個人權益。資深干部由于經常幫助群眾而得到擁戴，在特定時刻可以動用個人權威來制衡有離心傾向的群眾；原是企業(yè)家的干部，可能運用企業(yè)的就業(yè)機會、經濟資源，來制衡有離心傾向的群眾。三是集體經濟資源。如果社區(qū)擁有集體資源，自治困難就可能迎刃而解。例如，在社區(qū)公德事務中，集體資源可以用于合理補償特定個人權益；在社區(qū)動員事務中，如果有足夠的集體資源，就無須動員群眾籌資籌勞。

　　上述幾種資源，既有集體經濟資源、干部個人的利益資源等配置性資源，也有社區(qū)輿論、干部的面子等權威性資源。缺乏配置性資源，自治就缺乏經濟基礎，基層治理難以開展。缺乏權威性資源，對越軌行為和離心傾向就難以制衡?；鶎又卫砟芰Φ牟蛔悖粌H體現為配置性資源的缺乏，也體現為權威性資源的缺乏，尤其是合法的權威性資源。這背后還因為話語權的流變，導致一些舊的權威性資源和配置性資源缺乏支持。從理論上講，實現有效治理，既可以聚集物質資源；也可以直接對人和物進行強制，如強制拆遷；還可以通過對人的行為的控制來聚集物質資源，如強制性籌資籌勞。后兩者都是權威性資源的運用，從而支配人的行為，抑制偏離公共利益的行動。缺乏權威性手段，對個別越軌行為不能制衡，對離心傾向沒有辦法，社區(qū)自治就難以有效運行，依賴民主自治的治理手段就難以施展。

　　三、社會誠信機制對基層治理難題的化解

　　面向基層群眾的社會誠信建設，以家庭戶為基本單位建立誠信檔案，將社會誠信機制嵌入基層治理，以基層治理需求為關聯要素建立社會誠信制度，在社會治理行為與社會誠信之間建立關聯，并在縣、鄉(xiāng)、村分級實施社會誠信獎勵和懲戒措施。這可以讓越軌者付出代價，從而產生威懾作用，制約社會公德違反行為和輕微違法行為。

　?。ㄒ唬┥鐣\信機制的一般模式

　　目前，基層治理運用社會誠信機制，在全國各地已較為普遍。湖北省宜都市的實踐具有典型性，相關制度建設完備，實踐效果凸顯，入選2021年度全國基層治理創(chuàng)新典型案例。本文在實地調研基礎上，概述社會誠信機制的一般模式。

　　第一，以家庭戶為基本單位建立誠信檔案，將社會治理行為等納入自治評價范圍。宜都市組織全市155個村（社區(qū)）修訂完善村規(guī)民約（居民公約），建設家庭誠信檔案信息化平臺，對全市112743戶家庭建立文明誠信檔案，實行積分管理，將文明守禮、誠實守信、遵紀守法等行為記錄應用。家庭誠信檔案以戶為單位，采取統(tǒng)一編號、一戶一檔、一人一卡的方式建檔，涵蓋成年的家庭成員，依法依規(guī)對家庭成員的守法誠信行為和違法失信行為進行記錄。其中，孝老愛親、勤勞自強、保護環(huán)境等行為被界定為守法誠信行為，爭地霸界、非法上訪、大操大辦、家庭暴力等行為被界定為違法失信行為。

　　第二，建立市政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）、村委會（居委會）各負其責的誠信檔案管理系統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立工作領導小組，設信息中心，辦事機構設在司法所，負責信息甄別，指導各村（社區(qū)）信息錄入工作。建立誠信檔案信息采集、錄入、動態(tài)管理制度，刑事犯罪行為由司法部門依據判決書錄入，違法行為由各行政執(zhí)法部門依據處罰決定書錄入，違反村規(guī)民約行為由各村委會（居委會）錄入。有較大影響的好人好事、行善助人等誠信行為，由相應部門予以記錄。到2021年9月，全市已錄入文明誠信、違規(guī)失信信息11652條。

　　第三，建立誠信檔案的運用制度。在誠信檔案信息平臺上，對守法誠信戶以“紅點”標記，對違法失信戶以“黑點”警示，由村委會（居委會）以“紅黑榜”定期公示。向社會提供誠信查詢服務。有違法失信行為的家庭戶，在公務員招錄、企事業(yè)招聘、評先樹優(yōu)、勞務用工、征兵政審、社會福利保障等方面受到考量。

　　第四，建立社會誠信的關聯制度。擴大誠信檔案信息來源和運用范圍，提高社會誠信的影響力度。例如，出臺管理辦法，將志愿服務行為納入誠信檔案。建立市鄉(xiāng)村三級聯合激勵約束機制，全市有24個村（社區(qū)）將積分與集體股份制分紅掛鉤，有131個村（社區(qū)）落實評優(yōu)優(yōu)先、服務優(yōu)惠、愛心超市物品兌換等受益措施和受限措施，讓守法誠信戶受益，讓違法失信戶受限，使村規(guī)民約（居民公約）務實管用。

　?。ǘ┥鐣\信機制的運行過程

　　社會誠信機制在村莊（社區(qū)）的運行，主要通過“積分制”來實現。具體包括以下過程：制定《家庭誠信檔案管理規(guī)定》《誠信家庭建設考核管理辦法》《誠信積分細則》等成文的村規(guī)民約（居民公約），確立積分規(guī)則；村莊（社區(qū)）按時召開道德評議會，將積分情況記錄到誠信檔案管理系統(tǒng)；年終召開村民（居民）代表會議進行積分審核，根據分值確定失信戶和誠信戶，兌現相應的獎懲措施。

　　第一，制定規(guī)則，對具體行為進行積分賦值。誠信檔案運作的前提是制定積分規(guī)則，將治理事務所針對的行為納入積分范疇。積分規(guī)則包括加分規(guī)則和減分規(guī)則，分別針對守法誠信行為和違法失信行為，幾乎涵蓋基層治理中的所有事務。加分規(guī)則針對見義勇為、志愿服務、公益行為、評先獲獎等，減分規(guī)則針對違法犯罪、行政處罰以及公益事業(yè)、移風易俗、鄰里關系、家庭和睦、環(huán)境衛(wèi)生等方面的負面行為。積分規(guī)則是基層政府引導下村民（居民）自治的產物，一般由村民（居民）代表充分討論后，由村民（居民）代表會議通過。之后，在廣播、移動喇叭、微信群廣為宣傳，并由小組長入戶宣傳，發(fā)放積分規(guī)則文本，與村民（居民）簽訂“家庭誠信文明承諾書”。

　　第二，執(zhí)行規(guī)則，對具體行為進行加分扣分。社會誠信在村莊（社區(qū)）落實為積分制管理，被量化為具體分值，分值高低成為衡量誠信與否的標準。將家庭劃分為“誠信戶”和“失信戶”兩類，并實施分類治理。《誠信積分細則》將每戶的起始分設定為100分，在此基礎上根據考核加減分。具體考核內容包括誠信于黨和政府、誠信于法律法規(guī)、誠信于市場經濟、誠信于金融支持、誠信于道德倫理、誠信于合同約定、誠信于村規(guī)民約等。家庭被扣分至90分以下，將被列入失信戶，并承擔后果；積分增加到某一分值，可以享受相應的村莊（社區(qū)）福利。加分扣分遵循一定的程序。尤其是扣分，需要有相應的文書作為證據，或者對導致扣分的事宜拍照留存證據。例如，亂扔垃圾、人居環(huán)境臟亂、違規(guī)操辦紅白喜事等，都會被拍照留存，注明日期和事由，放入誠信檔案袋，以備有爭議時調檔查看?？鄯智闆r需經道德評議小組評議表決，并經公示后錄入誠信檔案系統(tǒng)。

　　第三，落實獎懲，發(fā)揮社會誠信機制的作用。社會誠信機制能有效果，就是由于它將誠信積分與相應的獎懲措施掛鉤，并執(zhí)行獎懲措施，從而產生示范作用。宜都市評出2020年度文明誠信標兵家庭162戶，并在慶祝建黨100周年群眾性文體活動上高規(guī)格頒獎。按照村規(guī)民約（居民公約），守法誠信戶可以享受以下待遇：（1）給予項目支持，優(yōu)先安排或調劑鄉(xiāng)村振興、綠色生態(tài)、環(huán)境治理、文化建設等方面項目；（2）給予優(yōu)先貸款，或優(yōu)先安排有關扶持資金；（3）優(yōu)先安排技術培訓；（4）優(yōu)先安排外出考察及學習；（5）優(yōu)先考慮子女入團、入黨以及推薦工作；（6）在有關媒體上宣傳；（7）在年終集體分紅時給予一定獎勵。例如，五眼泉鎮(zhèn)出臺禮遇“五美之星”政策，評選出鎮(zhèn)村級“五美之星”983名，發(fā)放“五美之星”惠農貸款409萬元，先后涌現2個“全國文明村”和1個“全國民主法治示范村”。失信農民家庭可能承擔以下不利后果：（1）定期發(fā)布誠信紅黑榜，對失信行為進行曝光；（2）取消當年除法定權利外的村集體福利待遇；（3）兩年內不得參與守法誠信家庭評選，不得參加各級各類評先評優(yōu)；（4）失信信息作為公務員錄用、企事業(yè)單位聘用、征兵、入黨、評先評優(yōu)及部分行政許可的考核依據。獎懲措施彰顯了社會誠信機制在基層治理中的正向激勵和反向約束作用。

　　（三）社會誠信機制的運行機理

　　社會誠信機制對于基層治理的有效性，來源于它所具有的連帶性，它將治理行為納入社會誠信評價，在不同的社會事務、家庭成員之間建立權利義務的連帶性。具體通過“積分制”來實現，對群眾家庭賦予一定的誠信起始分值；按照積分規(guī)則，評估家庭成員在日常生活和社會治理中的表現，進行加分減分；根據最終分值來區(qū)分“誠信”和“失信”，進行分類管理，讓不同家庭在自治層面承擔相應的有利或不利后果。后果的承擔，不是基于法律上的相關性，而是基于自治規(guī)則擬制的相關性。對于一個家庭而言，不同社會事務中的行為具有連帶性，不同家庭成員的行為之間也具有連帶性。

　　第一，不同社會事務之間的連帶性。社會誠信機制嵌入基層治理后，誠信行為的有利后果主要是某種發(fā)展機會的獲取、集體福利的享有；失信行為的不利后果，最有“威懾力”的是，失信信息成為公務員錄用、企事業(yè)單位聘用、征兵、入黨、部分行政許可等事項的考核依據，自治組織據此決定是否以及如何出具證明或推薦意見。這種不利后果與失信行為之間，缺乏內在的因果關聯，不具有法定性?？梢詫⑺c法律責任進行比較。法律責任是因違反法定義務或契約義務，或不當行使法律權利、權力所產生的，由行為人承擔的不利后果。法律責任的方式可能是補償性的，也可能是制裁性的，因為相關不利后果與法定義務（契約義務）之間的關系可能是功利性的，也可能是道義性的。法律責任具有內在邏輯性，即存在前因與后果的邏輯關系，破壞責任關系是前因，追究責任是后果，前因與后果之間存在功利性或道義性的關系。然而，社會誠信機制中，失信行為與不利后果之間并不存在上述關系，它們往往分散在不同的社會事務中，在某事務中受社會誠信機制負面評價的行為，可能導致在其他事務中承擔不利后果。不同的社會事務通過自治程序被建立了連帶機制。

　　第二，不同家庭成員之間的連帶性。社會誠信機制的運行基礎是家庭誠信檔案，它以家庭戶為基本單位，實行一戶一檔、一人一卡的方式。誠信考核評價針對家庭戶，評選出“守法誠信戶”“違法失信戶”。相應的不利后果，所有成年的家庭成員都要承擔，不同家庭成員之間具有責任連帶性。某人的違法行為或違反村規(guī)民約（居民公約）的行為，導致家庭誠信積分低，家庭被評為“失信戶”，其他家庭成員將受到牽連，最常見的是父母的行為對子女產生連帶性后果。村委會（居委會）可能按照村規(guī)民約（居民公約），在為其子女出具的證明或推薦意見中注明“違法失信戶”信息，甚至拒絕出具證明或推薦意見，而這些在公務員錄用、企事業(yè)單位聘用、征兵、入黨等事項中必不可少。這種在不同家庭成員之間的責任連帶性，與法律責任自負原則有所不同，后者反對株連或變相株連，要求行為人對自己的違法行為負責，不能讓其他人承擔法律責任。不過，社會生活中普遍存在責任連帶性，如家庭社會聲譽就是連帶性的，“家風”這個詞本身就暗含連帶性。

　　在基層社會，基于連帶機制而產生的后果對群眾具有強約束性。開具公務員錄用、企事業(yè)單位聘用、征兵、入黨等所需要的證明或推薦意見，是每個家庭在社會生活中難以回避的需要。本來，它是自治組織對其成員應當提供的服務，是一種應盡的義務。然而，經由自治程序產生的規(guī)則，通過社會誠信機制中的積分制，這種義務與基層治理事務連接起來，成為實際上的“權力”。這種提供服務的義務，一旦與其他事務建立連帶性，就可以用來作為村民（居民）履行村規(guī)民約（居民公約）的前置條件。由于社會誠信機制中的積分事項十分廣泛，村規(guī)民約（居民公約）所設定的義務范圍就同樣廣泛，連帶性所帶來的義務因此具有廣泛性。人們在治理事務中的不良行為，可能因“失信”而帶來不利后果。這樣，社會誠信機制可以對越軌者產生制約和威懾作用，抑制社會公德違反行為和輕微違法行為，從而化解基層治理難題，保障大多數群眾的公共利益。

　　以家庭誠信檔案為基礎的社會誠信建設，在基層治理多方面取得明顯成效。一是社會文明風尚得以弘揚。儀式性人情曾是宜都市群眾的沉重經濟負擔，而家庭誠信檔案建立后，婚喪喜慶事宜大操大辦現象全面扭轉。二是偏執(zhí)行為和治理難題得到有效應對。例如，自家庭誠信檔案建立后，尾筆村有效化解鄰里糾紛200余起，人居環(huán)境整治、違法建設等過去老大難問題迎刃而解；東風社區(qū)先后化解矛盾糾紛140多起，解決10年以上的老大難問題6件。全市信訪總量比三年前下降57%。三是社會公德水平明顯提高。在社會誠信機制激勵下，全市志愿服務隊達到389個，注冊志愿者達8.4萬人。市冬泳協會自發(fā)投入5萬多元購買60多套救生設備，常年在長江、清江岸邊開展義務巡邏，維護治安，義務救援，救起落水人員20多人，化解矛盾50多起。全市涌現出7名“中國好人”，11名“荊楚楷?！薄昂焙萌恕?，243名市級楷模好人。

　　以家庭誠信檔案為基礎的社會誠信建設，也會遇到一些問題，主要有四個方面。一是社會誠信規(guī)則難以協調。家庭誠信檔案制度在基層自治中展開，不同社區(qū)的制度規(guī)則有所不同，如何實現規(guī)則協調是實踐中面臨的挑戰(zhàn)。在超出縣域的更大范圍，這一挑戰(zhàn)更加凸顯。二是社會誠信規(guī)則的執(zhí)行參差不齊。由于資源稟賦、社區(qū)性質、社會資本、群眾素養(yǎng)的差異，不同村莊或社區(qū)的規(guī)則執(zhí)行能力難免存在差異。如何確保社會誠信規(guī)則有效執(zhí)行和制度理想普遍實現，就成為實踐難題。三是個人基本權利面臨風險。社會誠信機制的責任連帶性，可能在具體場景中導致其他家庭成員個人基本權利被忽視。例如，有基層自治組織拒絕為“違法失信戶”出具公務員招錄必要的證明文書，這實際剝奪了其家庭成員擔任公職的基本權利。四是難以確保遵循法治原則。社會誠信機制針對基層治理事務的有效性，可能導致它被違法濫用。例如，有基層政府為了應對上級政府的政績考評，而將群眾的測評回答納入社會誠信評價，這顯然是不加節(jié)制的違法濫權行為。上述方面的問題，都需要在實踐中著力解決，但它們并不影響社會誠信機制化解基層治理難題的基本邏輯。

　　四、基層治權的流變與重建

　　社會誠信機制對基層治理難題的化解，可以從治權和話語權兩個維度進行理論分析。在治權維度，基層治理難題緣于基層治權不足，基層政府和自治組織缺乏足夠的治理資源，包括配置性資源和權威性資源，缺乏合法的制約手段可用。社會誠信機制是基層治理的應變之策，它通過責任關聯性為基層治理提供了權威性資源，重建了基層治權。

　　（一）基層治權的歷史流變

　　基層治權在當下的應變與重建，應當置于歷史流變及其經驗的映照之下。中國的基層治理有著悠久的歷史，雖歷朝歷代有巨大不同，但作為“傳統(tǒng)中國”仍有其共同特征。傳統(tǒng)中國一直試圖治理社會基層，通過保甲制度維護地方治安，建立共同責任制來偵查犯罪、維護治安；通過里甲制度來征收賦稅，規(guī)范基層的權力結構和社會秩序；通過糧倉體系來進行災荒控制，減輕自然災害時民眾的痛苦；宋代以后通過鄉(xiāng)約制度進行思想控制，宣講主流儒家意識形態(tài)。然而，由于治理能力有限，這些制度未能達到理想效果。保長甲長往往出于自保緘默不言，里長甲長容易成為牟取私利的工具。在社會控制松弛時期，這些職位被貪利之徒占據，他們大多成為“贏利型經紀”。與此同時，衙門的書吏、衙役、長隨等陷入腐敗，貪贓枉法、敲詐勒索成為普遍現象，腐敗成為維持基層治理系統(tǒng)運行的“間隙性制度”。朝廷在管理這些人員、提高治理能力上嘗試不少辦法，總體而言收效有限，頑瘴痼疾難以祛除。

　　在官府難以深入的地方，往往是宗族控制村莊。村莊在鄉(xiāng)紳的引導下實行某種程度的自治，鄉(xiāng)紳通過掌握宗族權力來管理基層事務。普通村民幾乎目不識丁，在貧困中掙扎，對促進公共利益缺乏興趣也沒有能力。宗族一般都有族規(guī)，對違規(guī)行為進行懲罰，懲罰方式有訓斥、鞭打、罰款、禁止祭祀、革除族籍，甚至處死。官府雖不贊成極端嚴厲的懲罰措施，但由于治理能力不足而往往難以介入。此外，村莊內部存在有效的社會輿論和社會關系機制來應對越軌行為。

　　新中國成立后，農村建立了人民公社體制。人民公社的規(guī)模大，一個公社有數千到一二萬戶，生產資料公有化程度高。人民公社實行政社合一體制，既是一個經濟組織，也是一級政權機構；既負責農業(yè)生產，也行使社會管理職能，實行公社—生產大隊—生產隊三級管理。公社負責全社的生產安排、勞力調配、物資調撥、產品分配和經濟核算，生產大隊負責生產管理和部分經濟核算，生產隊是組織生產的基本單位。城市基層逐漸建立了單位制。單位是以工礦企業(yè)、政府機關、學校、醫(yī)院等為基本單元，在相對集中的空間建立起來的社區(qū)。單位和社區(qū)在地理空間上高度重合，單位承擔社區(qū)功能，呈現出“單位辦社會”格局。單位形成了較為完整的福利保障和社會服務體系，成員在相對封閉的社會空間內展開互動。單位實際上相當于一個行政區(qū)，它結合了行政管理職能與財產支配權，充當社會管理的組織化工具。

　　新中國建立的基層社會治理體制，是一種總體性社會管理體制，單位、公社、生產大隊等都是總體性社會的基本單元。國家壟斷幾乎所有資源，建立嚴密的組織系統(tǒng)來整合和管理所有的社會成員。所有的社會單元都實行生產資料公有制，社會福利資源受行政控制，每個單位都執(zhí)行上級的指令，單位同時是經濟組織和社會管理單位，壟斷國家資源向單位成員的分配。社會成員受到單位的全面管理和監(jiān)督，除了生活的基本資源之外，積極分子才能得到發(fā)展的資源和機會，越軌者可以被剝奪近乎一切資源和機會。單位繼承了傳統(tǒng)中國的村莊社會控制機制，社會輿論和社會關系可以約束越軌行為。

　　改革開放以后，中國農村和城市的改革不斷推進，基層治理模式發(fā)生了巨大變化。在農村，隨著家庭聯產承包責任制的推行，人民公社體制瓦解，取而代之的是鄉(xiāng)政村治體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為農村的最基層政權，村民委員會成為群眾性自治組織，家庭重新成為生產生活的基本單位。與之前“大隊—生產隊”相對應的“村—組”，在生產生活中承擔重要功能，在防洪抗旱、興修水利、修橋修路、義務教育、農技推廣等多方面不可或缺，其經濟支持來自“三提五統(tǒng)”，勞動支持來自“兩工”制度。2006年，全國取消農業(yè)稅，“兩工”制度同時取消。在城市，隨著經濟改革的推進，尤其是20世紀90年代以后，國有企業(yè)和集體企業(yè)改制，民營企業(yè)持續(xù)發(fā)展，勞動力在全國范圍流動，居民與社區(qū)的各種紐帶大為減弱。與此同時，全面市場化的改革在民生領域逐漸展開，住房、醫(yī)療、社保、教育等都成為市場提供的公共產品，城鎮(zhèn)居民的各種福利由“政府買單”逐漸轉向市場經濟下居民“自己買單”。單位制逐漸瓦解，工作單位不再有社會福利附加，社區(qū)成為較為單純的居住空間。

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　　最近二十多年，基層治理的配置性資源持續(xù)流失。在城市里，單位制瓦解后，城市基層治理的樞紐在街道，依托在社區(qū)。與單位控制各種資源不同，社區(qū)不是生產單位，并不生產資源，其經濟資源主要來源于政府財政。東部發(fā)達地區(qū)財政資源相對豐沛，城市基層治理可以得到相當的財力支持；在廣大中西部地區(qū)，城市基層治理的經濟資源則較為缺乏。而在農村，集體土地所有制的持續(xù)變革，集體土地所有權不斷虛置，建立于其上的承包權、經營權越來越實置，土地承包關系長久不變，政策限制土地調整，強調“增人不增地，減人不減地”。這些導致土地利益結構剛性化，土地難以成為集體經濟發(fā)展的助力。同時，大多數鄉(xiāng)村沒有集體企業(yè)，集體經濟難為基層治權提供資源。尤其是取消農業(yè)稅后，多數村莊靠政府的財政轉移支付維持運轉，很難自主進行公共項目建設。另外，由于項目制的廣泛實施，基層治理的項目資金多由縣級以上政府部門分配、落實、監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以分享其中的權力，鄉(xiāng)村治理從“塊塊”為主向“條條”為主轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能聚集的資源相對下降。

　　同時，基層治理的權威性資源也在流失。取消農業(yè)稅后，“兩工”制度同步取消，農村公益事業(yè)和公共建設所需資金和勞務只能通過“一事一議”來籌集，而這一制度的實踐運行遭遇很多困難。鄉(xiāng)村組織缺乏支配村民的制度手段，很難自主開展公益事業(yè)，鄉(xiāng)村干部頻繁指責“農民素質低”“有私無公”。在城市，基層治理依托從單位轉為社區(qū)，過去對單位成員使用的那些管理手段，社區(qū)很難加以使用，因為社區(qū)只是居住的空間，不掌握居民的經濟資源，也沒有針對越軌行為的合法制衡措施。隨著權利意識和法治意識的興起，過去使用的一些強制手段，在城鄉(xiāng)基層日益缺乏合法性。不能制衡個別的越軌行為，就難以維護或發(fā)展多數群眾的公共利益。

　　治權的流失導致基層治理能力不足，而社會治理事務必須處理，于是一些灰色治理手段登場。第一，將政策利益作為治理資源引導群眾接受自治決策，例如低保曾被較多用于基層治理目的，從而偏離其救助的目標。第二，將基層組織的某些職責與治理事務掛鉤，例如用群眾開證明的需求作為連帶機制制衡越軌行為。第三，通過“找軟肋”來制衡越軌行為，即查找違法事由（如宅基地面積超標、未經審批砍伐林木等），以處罰要挾約束當事人。甚至引誘當事人違法，然后啟動相關合法懲罰措施，來迫使當事人服從。第四，利用“混混”介入治理事務，施壓越軌者。在一些地方，“混混”成為村干部，他們運用非法暴力或暴力威脅來迫使越軌者就范?；疑侄卧诨鶎又卫碇械倪\用，目的是治理資源的重新聚集，其中以權威性資源為主；只不過，所聚集的資源或聚集資源的方式，不具合法性。

　　基層治理運用社會誠信機制，是探索聚集治理資源的努力，也是加強基層治理能力的合法方式。將基層治理的突出問題納入社會誠信范疇，通過守法誠信檔案建立社會誠信評價體系，使誠信由道德教化的軟約束變?yōu)樯鐣卫淼牧炕笜?。事實上，在各地的社會誠信建設中，積分制的分值賦予都與當地治理事務的重要程度密切相關。如在湖北宜都，社會誠信機制先后被用于治理紅白事操辦、履行贍養(yǎng)義務、開展環(huán)境整治等，取得了十分顯著的效果。同時，社會誠信評價通過城鄉(xiāng)社區(qū)的民主治理機制進行，這使更多社會主體進入治理過程，激活、做實了社區(qū)內生規(guī)則，增強了基層治理的內驅動力。社會誠信機制以基層自治方式運行，重建了基層治理的連帶機制，在基層政府、自治組織與群眾之間建立了關聯和制衡機制，為基層治理帶來權威性資源?；鶎诱妥灾谓M織只投入少量的成本，就可以維持社會誠信機制的運行。通過對基層治理事務的量化積分，社會誠信機制對人們在日常生活和社會治理中的行為進行計量，根據分值來區(qū)分“誠信”和“失信”，從而影響到群眾家庭的發(fā)展機會、社區(qū)福利等。這是在基層群眾自治中擬制出責任連帶機制，是一種基層治理的創(chuàng)新，提高了基層治理能力。

　　市場經濟必然要求法治。隨著“以階級斗爭為綱”向“以經濟建設為中心”的轉型，國家治理從管制模式變?yōu)楣芾砟Ｊ?，再發(fā)展到治理模式。轉型過程從20世紀80年代起步，進入21世紀后明顯加速，其標志是從法制到法治，從依法治國到全面依法治國。隨著國家治理的法治化轉型，舊的權威性資源的流失不可避免，因此需要聚集新的權威性資源。各種強制性措施和灰色手段不被法律認可，都發(fā)生在此過程中。聚集新的權威性資源，需要符合現代法治精神，不違背法治原則。社會誠信機制正是如此，它在各國都是法治的輔助機制，是法律之外的公共規(guī)則。它“一處失信，處處受限”的特征，能為基層治理提供合法的權威性資源，重建基層治權。

　　五、話語權的流變與對接

　　治權一般都有相應的話語權作為支撐，缺乏話語權支撐的基層治權，要么無法順暢運行，要么運行成本高不可及。在話語權維度，基層治理難題源于治權缺乏話語權支持，面對法治話語和權利話語，基層治理難以調用權威性資源。而社會誠信機制對接“自治、法治、德治相結合”的政治話語，依托法治場景為基層治理重建了話語權。

　　（一）話語權的歷史流變

　　傳統(tǒng)中國的意識形態(tài)話語將基層民眾分為兩類：順民與“刁民”。在統(tǒng)治者眼中，不給統(tǒng)治體系帶來麻煩的，就是順民；對統(tǒng)治體系產生威脅的，就是“刁民”。在儒家話語下，順民是本分過日子的人，他們勤勞耕作、節(jié)儉生活、父慈子孝、兄友弟恭、鄰里和睦、安分守己、尊道守法?！暗竺瘛钡姆秶軓V，凡是違背統(tǒng)治秩序的人都可能受此指稱。他們可能是被逼無奈訴求于官的小民，或因經濟糾紛而到衙門的告狀者，也可能是橫行鄉(xiāng)里的盜匪、反抗朝廷的起義軍。社會控制體系通過各種方式培養(yǎng)順民，將畏懼權威的觀念注入民眾腦海，培養(yǎng)民眾馴服、膽怯的性格，防止他們危害統(tǒng)治秩序。絕大多數民眾對法律和統(tǒng)治制度一無所知，對權威畏懼而順從。他們不將衙門視為尋求正義的地方，而視之為要避開的災難之源，所謂“餓死莫做賊，屈死莫告狀”。但凡能夠生存下去，他們都對政治漠不關心，可謂“帝力于我何有哉”。

　　“順民—刁民”的二分法，作為一種話語結構，在基層治理中有其重要功能。這種話語經過各種渠道從統(tǒng)治者向社會彌散，通過行政文書、官修歷史等權威文本在士紳階層傳播，通過小說、戲劇等文學形式灌輸給基層民眾，從而造就一種話語型態(tài)，成為全社會接受的話語秩序。在這種話語秩序下，統(tǒng)治者獲得了懲罰越軌者（“刁民”）的權威性資源，可以在傳統(tǒng)中國缺乏配置性資源的條件下，進行必要的基層治理；還可以在缺乏治理能力的情況下，將治理問題推向基層社會自我消化。例如，在糾紛調解或訴訟中，州縣官或紳士常常對當事人一頓“刁民”訓斥和道德教化，并不從根本上解決問題，當事人認錯服罰，息訴回家。

　　新中國成立后，“順民—刁民”的二分法不再具有合法性，取而代之的是“人民—敵人”的新二分法及“積極分子—一般群眾（落后分子）—壞分子”三分法。20世紀50年代，毛澤東提出正確處理人民內部矛盾的問題，要求區(qū)分敵我矛盾和人民內部矛盾，“前者是分清敵我的問題，后者是分清是非的問題。”敵我矛盾適用專政的辦法解決，“壓迫國家內部的反動階級、反動派和反抗社會主義革命的剝削者，壓迫那些對于社會主義建設的破壞者”，“對于那些盜竊犯、詐騙犯、殺人放火犯、流氓集團和各種嚴重破壞社會秩序的壞分子，也必須實行專政?！睆碾A級斗爭場景轉向社會主義建設場景，“人民—敵人”二分法就轉換為“人民—壞分子”。人民又有積極分子和一般群眾（落后分子）之分，因此二分法進一步具體化為“積極分子—一般群眾（落后分子）—壞分子”三分法。

　　思想政治教育是處理人民內部矛盾的主要方法，它以說服、教育、調解為主，以強制、懲罰為輔，強調“團結—批評—團結”，“從團結的愿望出發(fā)，經過批評或者斗爭使矛盾得到解決，從而在新的基礎上達到新的團結?！薄坝糜懻摰姆椒ā⑴u的方法、說服教育的方法去解決，而不能用強制的、壓服的方法去解決?！睂τ趬姆肿?，則需要采取強制、懲罰措施。“也有少數不顧公共利益、蠻不講理、行兇犯法的人……必須給予必要的法律的制裁。懲治這種人是社會廣大群眾的要求，不予懲治則是違反群眾意愿的?！毕嚓P懲治措施包括勞動教養(yǎng)、收容教育、治安處罰等?？傊?，在人民話語之下，“積極分子—一般群眾（落后分子）—壞分子”的三分法使管理者獲得懲治越軌者（壞分子）的權威性資源。

　　改革開放以后，基層治理的支持話語發(fā)生變化，突出表現為法治話語和權利話語的興起。群眾利益高度分化，人民內部矛盾中的利益矛盾成為突出的維度，積極分子、落后分子、壞分子的區(qū)分越來越困難。由于國家治理的法治化轉型，人民群眾成為政治話語中需要提供服務的整體，“壞分子”只限于嚴重犯罪分子。在法治話語和權利話語下，“壞分子”的界定和懲罰是道德化的，其合法性不足。同時，“壞分子”可能被基層政府濫用于指稱權益被侵犯后的維權者，因此用“壞分子”去描述越軌者，往往缺乏解釋力和說服力。建立在“壞分子”話語基礎上的基層治權，因此面臨合法性沖擊。新時期的基層治權需要新的話語權支持。

　　（二）話語權的對接

　　最近二十多年，隨著人民話語的轉型，“積極分子—一般群眾（落后分子）—壞分子”的三分法，為基層治理提供權威性資源的空間不斷縮小，說服、教育、調解等思想政治教育方法在基層治理中的收效有所下降。這在根本上緣于市場經濟的時代特征。毛澤東在論述人民內部矛盾時，主要著眼政治思想層面，也特別談到人民內部的物質利益矛盾，但由于當時歷史條件的局限，未能深入分析人民內部矛盾產生的社會經濟原因。而在現階段，人民的美好生活需要以經濟利益為重要方面，經濟利益矛盾是人民內部矛盾的重要主題；而社會利益主體多元，利益分化巨大。因此，解決人民內部矛盾，需要抓住最直接最現實的利益問題。如果忽視經濟利益需求，不直面利益矛盾，思想政治教育往往難有成效。

　　基層治權需要面對法治話語和權利話語的興起。法治話語、權利話語與人民話語，在不同場景下服務于人民利益和社會治理需要，有其內在一致性，但彼此之間也存在張力。權利話語預設國家權力容易膨脹，需要用公民權利加以制約。在權利話語下，基層治理中民眾與治權的沖突，容易被理解為政府侵權、民眾抗爭；民眾似乎總是“正義”的，他們不存在分化，也沒有“壞分子”或越軌者。這種話語環(huán)境下，基層治理需要尊重權利，還需特別謹慎地防止沖突，以免被誤解為侵權。這樣，基層治理就很難積極處置越軌行為，受損的可能就是多數群眾的公共利益。一些過去使用的強制措施，難以得到法治話語和權利話語的支持。例如，勞教制度被認為違反法治精神，與中國簽署的國際人權公約相背，于2013年12月廢除。其實，在此之前，勞教制度已廣受批評。曾經，以“階級斗爭”的思維和方式對待“壞分子”，批斗、游街、禁閉、體罰、強制學習等，有“人民—壞分子”話語的支持，包括“壞分子”在內的人們廣泛接受；而在法治話語和權利話語下，這一切變得難以接受，尤其是當這些強制措施被用于治理釘子戶、越軌者、上訪戶時。它們被認為是濫用權力、非法限制人身自由、侵害人身權利，缺乏話語權的支持。

　　在法治背景下，社會誠信機制通過對接新的支持話語，重建了基層治理的話語權。這種話語就是“三治結合”，即“自治、法治、德治相結合”。黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”；十九屆四中全會提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”；2021年，中共中央、國務院提出，“建立起黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”?！白灾?、法治、德治相結合”的話語，是法治話語的延展和深化。法治通常為社會留有很大的自治空間，并非所有事務都通過法律渠道處理。法治國家往往社會自治發(fā)達，社會成員以社會團體、社會組織為平臺，積極參與社會治理，政府依法進行指導和管理。同時，法治與德治相結合，既是法治建設的方向，也是主流法治話語。習近平指出：“治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰?！?

　　在“三治結合”話語下，社會誠信機制嵌入基層治理就有了合法性。社會誠信屬于道德范疇，基層治理運用社會誠信機制，這屬于德治范疇；社會誠信機制將道德行為和法治行為納入其中成為重要內容，以自治的方式保障道德和法治實施；社會誠信機制按民主自治的程序的運行，是基層群眾自治的實踐，受到法治的保障。因此，基層治理運用社會誠信機制，是“三治結合”的創(chuàng)新，是法治社會建設的深化。法治強調權利，德治強調道德，自治強調民主。三治結合，權利就不是絕對的，權利話語不占絕對優(yōu)勢。強調自治、法治、德治相結合，讓基層治理跳出“國家—社會”的二元框架，從而擺脫片面的權利話語的約束。在“三治結合”話語的支持下，基層治理就可以掌握話語權，調動社會誠信機制所帶來的權威性資源，有效行使治權。可以說，“三治結合”為基層治權提供話語權支持，為提升基層治理能力開辟了空間。

　　結論與討論

　　面對復雜的治理事務和難題，基層治權相對不足，基層治理缺乏足夠的資源，包括配置性資源和權威性資源。在法治話語和權利話語下，基層治理缺乏話語權支持，調用權威性資源困難。而社會誠信機制從兩個方面再造了基層治理能力，一是通過責任關聯性為基層治理提供了權威性資源，重建了治權；二是對接“自治、法治、德治相結合”的話語，依托法治場景為基層治理重建了話語權。

　　基層治理能力的再造，可以從國家能力的具體維度去理解，其實質是不同維度的國家能力的建設和重組。國家能力概念的本質規(guī)定性在于國家貫徹實施其目標的能力；國家治理能力是國家能力在治理議題中的具體體現，它集中表現為國家創(chuàng)造治理績效、實現特定治理目標的能力。國家能力與國家治理能力的內涵和范疇具有一致性。大部分國家治理事務，最終都要在基層落地，成為基層治理事務，國家治理能力的維度往往就是基層治理能力的維度。因此，討論基層治理能力，可以從國家能力理論中汲取資源。

　　社會誠信建設，涉及對社會行為和社會關系的規(guī)制，關聯國家能力的規(guī)制維度，體現基層治理能力中的規(guī)制能力。規(guī)制就是改變個人和團體的外部行為，使其行為符合國家制定的規(guī)則。規(guī)制能力是國家調節(jié)社會行為和社會關系的能力，它與其他維度的國家能力緊密聯系，尤其是濡化能力及強制能力。濡化能力是影響人們內在信念的能力，它不靠強制力來維持社會秩序，而是借助國家認同和核心價值話語在民眾中制造共識，促使民眾形成內化于心的認同感，追隨核心價值而潛移默化地服從，從而鞏固治理秩序。濡化能力強，可以降低治理成本，有助于規(guī)制能力發(fā)展。當不能通過規(guī)制能力實現有效治理時，就可能需要用強制能力來彌補不足；反之，當強制能力足夠強時，以規(guī)則為基礎的規(guī)制能力發(fā)展可能不受重視?？梢哉f，在不同的維度上，規(guī)制能力與濡化能力、強制能力存在互補關系?；鶎又卫砀叨纫蕾囘@三種能力。

　　基層治理能力的再造，本質上是國家能力的三個維度——濡化能力、強制能力、規(guī)制能力——的建設與重組。濡化能力通過核心價值塑造認同，從而讓民眾有內化于心的服從和行動；強制能力通過強制措施來約束民眾的行為，促使他們服從；規(guī)制能力通過建立規(guī)則和一定的監(jiān)督，來促使民眾采取合規(guī)行為。面對錯綜復雜的基層治理事務，基層政府和群眾性自治組織面臨的困難是，缺乏合法的措施和手段來約束民眾，強制能力不足。同時，由于社會轉型和治理轉型，舊有的治理措施與主流的法治話語和權利話語不對接，濡化能力不足。社會誠信機制提供了一套制衡越軌行為的規(guī)則體系，這是規(guī)制能力的建設；它在“自治、法治、德治相結合”的話語下展開，是對濡化能力的重建?？偨Y來說，基層治理的困難在于強制能力和濡化能力的不足；而通過新建規(guī)制能力、重建濡化能力，實現了基層治理能力的再造。

　　作者：陳柏峰，中南財經政法大學法學院、國家治理學院教授（武漢430073）。

　　來源：《中國社會科學》2022年第5期P122—P142