摘要：失信懲戒機制是社會信用體系的核心構件之一，完整的失信懲戒機制由公共型失信懲戒機制和市場型失信懲戒機制共同組成。公共型失信懲戒機制使用公權力，可用作政府治理社會和市場信用監(jiān)管的工具，主要在信控的事后處理區(qū)段對嚴重失信違規(guī)的市場主體實施行政處罰，其懲戒力度和震懾力非常強。它雖然只作用于國內，卻能覆蓋市場和社會領域。市場型失信懲戒機制能將懲戒失信主體的權力授予授信主體，使其能自主地對失信者施以經濟懲罰，主要在信控的事前防范區(qū)段實施，在打擊失信的密度和縱深方面具有明顯優(yōu)勢。它的運行遵循市場規(guī)則，雖只在市場領域發(fā)揮作用，卻可延伸至國際市場。公共型失信懲戒機制和市場型失信懲戒機制之間存在功能強互補關系，相互配合可使失信懲戒力度倍增。因此，“十四五”期間，應在保證公共型失信懲戒機制法治化轉型完成的同時，盡快再次啟動市場型失信懲戒機制建設。

　　關鍵詞：社會信用體系；失信懲戒機制；公共型失信懲戒機制；市場型失信懲戒機制；強互補關系；法治化轉型；

　　失信懲戒機制是社會信用體系的核心構件之一，它由公共型失信懲戒機制和市場型失信懲戒機制共同組成。然而，在我國《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）執(zhí)行期間，失信懲戒機制的完整性問題沒得到重視。雖然公共型失信懲戒機制的建設和運行取得長足進展，但市場型失信懲戒機制建設卻沒能啟動。當前，在社會信用體系出現(xiàn)法治化轉型之時，對兩種類型的失信懲戒機制進行剖析和說明，并非只是對社會信用體系初始理論和設計框架的舊事重提，而是更著眼于社會信用體系頂層設計的補漏，同時也有助于《社會信用法》立法機構拓寬視角。

　　一、失信懲戒機制及其工作原理

　　2011年10月18日，中共十七屆六中全會通過了《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》將社會信用體系的覆蓋范圍擴大到政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域。但是，失信懲戒機制主要覆蓋的是其中的商務和社會兩個領域。失信懲戒機制能對市場和社會上的失信、背諾、違規(guī)、喪德等不良行為，依據法規(guī)（公共型）或商業(yè)準則（市場型）生成“黑名單系統(tǒng)”，并依此對失信主體采取懲罰、約束、譴責、教育、震懾等措施，致使失信主體承受經濟利益被減損的不利后果和精神壓力，并在一定程度上喪失生活便利。由此可見，運行失信懲戒機制的目的是提高失信違規(guī)的成本，讓失信主體付出應有的沉重代價。失信懲戒機制是由數(shù)字驅動的機制，在社會信用體系的信用信息基礎設施和信控服務業(yè)的共同支撐下運行。

　　在初始設計社會信用體系時，因為觀察到我國社會具有工業(yè)化時代的基本特征，所以將失信懲戒機制擺在了社會信用體系設計框架中的核心位置。當然，隨著我國社會經濟發(fā)展逐步進入后工業(yè)化時代，失信懲戒機制的重要性排序將會逐次后移。

　　2014年以來，特別是在《規(guī)劃綱要》執(zhí)行期間，政府將失信懲戒機制的作用范圍從經濟領域擴大到了社會領域。其間，經過大規(guī)模的社會實踐，我們對其運行規(guī)律有了更深入的了解，功能設計創(chuàng)新和相關理論研究也取得了不少成果。可以預期，經過“十四五”時期的社會信用體系法治化建設，其運行方式將會得到適度的調整和改善。

　　（一）失信懲戒機制概念的內涵

　　在字面意義上，“失信懲戒機制”包含四個元素，即失信、懲罰、訓誡（或警戒）、機制。

　　“失信”的原意是“不守信”，通常包含兩層意思：（1）市場信用性質的“違反契約約定”行為；（2）社會誠信性質的“違背口頭承諾”行為。

　　《現(xiàn)代漢語詞典》將“懲戒”解釋為“通過處罰來警戒”?！皯汀钡姆绞街饕恰柏熈P”“懲治”“制裁”；“戒”的方式主要是“警告”“訓誡”“告誡”。因此，“懲戒”的基本詞意可理解為“懲治過去和警戒未來”。在社會信用體系理論的語境下，“懲戒”的意思很明確，就是讓失信主體為其不良行為付出有感知的沉痛代價。

　　實踐中，失信懲戒的實施主要有兩類：（1）公權力主體使用行政手段處罰各類失信主體。通過前幾年的失信聯(lián)合懲戒案例可以看到，由國務院社會信用體系建設部際聯(lián)席會議（以下簡稱部際聯(lián)席會議）成員單位聯(lián)合實施懲戒，可使懲戒的力度倍增，打擊失信的效果立竿見影，還起到維護社會公共道德的作用。（2）各類市場授信主體采用經濟手段懲罰經濟失信主體，以防范失信主體再行欺詐，或挽回授信主體的經濟損失。

　　“戒”字包含訓誡或警戒的意思，內容主要包括：（1）對失信主體進行批評教育，責令其改正；（2）不替有嚴重失信違規(guī)記錄的市場主體保密，建立“黑名單”制度，并在權威的公共信用信息平臺上進行公示，產生震懾作用；（3）依據對市場主體的信用分級分類結果，監(jiān)管部門采取有針對性的重點監(jiān)管，提高對重點領域或人群的信用監(jiān)控級別?！?

　　“機制”的原本含義：（1）運行的“機器”由哪些器件組成，且為什么有這樣的組成方式，即它究竟是什么。（2）運行的“機器”是怎樣工作的，為什么要以這種形式工作，它的工作原理為什么是這樣的。由此可見，一種機制必是某個系統(tǒng)的有機組成部分。具體來說，一種機制在一個系統(tǒng)內形成，在系統(tǒng)的設施和規(guī)則支撐下運行，以發(fā)揮其功能。

　　論及失信懲戒機制，它所發(fā)揮的市場和社會治理功能，符合上述定義。社會信用體系是由若干個子系統(tǒng)組成的，失信懲戒機制在體系框架下運行，由體系的信用信息基礎設施提供支撐，在一套信用規(guī)則（包含法律）的規(guī)范下運行。

　　在《規(guī)劃綱要》執(zhí)行期間，部際聯(lián)席會議及其牽頭單位大力推進社會信用體系建設工作，建設和運行失信懲戒機制始終都是工作重點。失信懲戒機制使各項懲戒失信的措施得以落地，不僅成為部際聯(lián)席會議成員單位改進或升級行業(yè)監(jiān)管的強有力工具，為解決行業(yè)監(jiān)管和地方治理的難點問題提供助力，而且被視為檢驗一地或一行業(yè)信用體系運行效果的標志。

　　為貫徹落實《決定》精神，《規(guī)劃綱要》將社會信用體系的覆蓋范圍擴大至政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域。根據實際需要，《規(guī)劃綱要》專門擴大了“失信”概念的內涵，將市場中和社會上各類主體的違法、違規(guī)和嚴重失德行為均納入其中，而且鼓勵理論界和法律界為之做出理論創(chuàng)新或提供辯解。

　?。ǘC制名稱的變更

　　原始的社會信用體系理論是在1999年提出的，失信懲戒機制及其運行原理包含其中。1999年，中國社會科學院世界經濟與政治研究所設立名為“設立國家信用管理體系”的研究課題，部分課題報告內容編成名為《國家信用管理體系》一書于2000年出版。該書第三章下的第四節(jié)標題即為“國家信用管理體系中的懲罰機制”1999─2003年，還有多項研究“市場型失信懲戒機制”及其“黑名單系統(tǒng)”的論著發(fā)表，初步形成了失信懲戒機制及其配套的“黑名單系統(tǒng)”理論。

　　2003年秋，當時負責領導和推動社會信用體系建設工作的全國整頓和規(guī)范市場經濟秩序工作領導小組及其辦公室（以下簡稱全國整規(guī)辦）在其下發(fā)的文件中，將“國家信用管理體系”改稱作“社會信用體系”，使體系的名稱更為合理。與此同時，全國整規(guī)辦認為“懲戒”包含兩種操作，在詞義上優(yōu)于“懲罰”，更能體現(xiàn)政府的意愿。于是，全國整規(guī)辦將“失信懲罰機制”改稱作“失信懲戒機制”，并在其下發(fā)的文件或文稿中使用這個稱謂。例如，2003年秋，全國整規(guī)辦起草的《關于開展社會信用體系建設試點工作的指導意見（征求意見稿）》，首次使用了“失信懲戒機制”的提法。又如，在全國整規(guī)辦草擬的《社會信用體系建設綱要（2003征求意見稿）》中，與之相關的提法是：“信用制度和懲戒機制的形成來自政府和市場兩個方面的力量，建立社會對企業(yè)信用的約束機制?！?

　?。ㄈV義失信懲戒機制及其結構

　　失信懲戒包含“實施主體”和“懲戒方式”等內容。在實際運行中，失信懲戒機制存在兩種組合：以公權力實施懲戒，對應公共型失信懲戒機制；（2）平等民商事主體間實施的懲戒，對應市場型失信懲戒機制，也稱“市場聯(lián)防機制”。

　　然而，即使囊括這兩種類型的失信懲戒機制，也只能被定義為“狹義的失信懲戒機制”，因為它只具備打擊失信的懲戒功能。

　　在以往的理論論述和政府文件中，經常將“失信懲戒”和“守信激勵”捆綁在一起描述。例如，譚中明在《社會信用體系——理論、模式、體制與機制》一書中，直接將二者合并，描述為“失信懲罰和守信激勵機制”。又如，《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕33號）將針對二者的方針政策并入一個文件。由此可見，“失信懲戒”與“守信激勵”之間有著緊密相連的內在邏輯關系。

　　“失信懲戒”的本質是讓失信主體受到懲罰，而“守信激勵”意指給予守信主體物質的或精神的獎勵。在倫理上，失信代表“惡”，守信代表“善”，它們分別坐落于善惡坐標軸的兩端。如果讓信用分級分類方法介入，便使善惡行為有了刻度和方向感。因而，廣義失信懲戒機制的作用是“千方百計”拉大兩類行為主體間的利益得失差距，期望在社會大眾心目中形成對兩類行為主體的“愛憎”觀感落差，也讓兩類行為主體取得盡可能深刻的“榮辱”體驗。其實，這種制度安排很符合我國的文化傳統(tǒng)，我國自古就有“賞善罰惡”的社會倫理理論和實踐。因此，僅用于懲戒失信的機制是狹義的機制，而廣義的機制包含“失信懲戒”和“守信激勵”兩類措施，其全景大致如圖1所示。

圖1 廣義失信懲戒機制及其構成

　　（四）失信懲戒機制的工作原理

　　狹義失信懲戒機制具備“使授信主體和受信主體雙方信息對稱”的功能，進而能讓授信主體據此采取力度不同的懲戒措施，致使失信、欺詐和違規(guī)的成本大幅度提高，讓失信主體付出足夠高昂的經濟代價和強大的精神壓力。

　　國內外任何類型的失信懲戒機制一般具有兩項基本功能。（1）懲罰：授信主體實施經濟懲罰（全球性）和公權力主體實施行政處罰；（2）震懾：運行“黑名單”系統(tǒng)，編制“黑灰黃綠紅”五種名單，進行有條件和有限度的公示，力求震懾住失信的動機，將其消滅于未然。當然，我國特有的公共型失信懲戒機制還具有對失信主體進行訓誡、警戒和信用修復等功能。另外，當一國的社會經濟處于工業(yè)化階段，失信懲戒機制以發(fā)揮懲罰功能為主，以震懾和訓誡為輔。在社會經濟進入后工業(yè)時代之后，懲罰和震懾的主輔次序將被顛倒過來，那時誠信教育工程將發(fā)揮突出作用。

　　完整的失信懲戒機制包含“公共型”和“市場型”兩種類型的機制，分別服務于不同類型的授信主體。盡管二者之間存在諸多不同，如存在目標及側重、覆蓋面、懲戒手段、打擊力度等多項不同，但它們都是由數(shù)據驅動的，均以“使授信主體與受信主體之間信息對稱”的征信作業(yè)方式為基礎，結構和元素頗為相似（只有物理性的數(shù)量多少），工作流程也大同小異。既然以上兩種類型的機制都是懲戒失信的工作機制，結構和運行方式也有相同之處，便能夠將二者進行模式化，抽象出二者共通的工作原理。

　　初始設計失信懲戒機制所依據的理論是系統(tǒng)工程學和企業(yè)信用管理理論。（1）依據社會系統(tǒng)工程方法，“社會系統(tǒng)從其層次結構來說，可分為國家、城市、各類企事業(yè)、家庭、各類群體和個人。根據各種層次結構，用行為系統(tǒng)去進行研究，可以形成各類社會系統(tǒng)工程?！保?）依據企業(yè)信用管理理論，企業(yè)欲防范、控制和轉移來自企業(yè)外部的潛在經濟損失或消耗類信用風險，即來自客戶、消費者和政府的信用風險，僅靠改進企業(yè)內部的管理制度是無法做到的，須取得信控服務業(yè)提供的外部技術支持才能實現(xiàn)。所謂的信控服務業(yè)的外部技術支持，主要是指信控服務業(yè)中的征信、信用評級和誠信評價等分支，以及它們提供的報告產品和信用等級劃分服務。信控服務業(yè)及其主要分支如圖2所示。

圖2 信控服務業(yè)各分支及其層次結構圖

　　注：1.公共征信系統(tǒng)包括中國人民銀行征信中心運營的“金融信用信息基礎數(shù)據庫”和國家信用信息中心運營的“全國信用信息共享平臺”。2.虛線框中的服務目前達不到形成分支行業(yè)的條件，只能算是性質和類型不同的服務。3.虛線框中的“職業(yè)打假”業(yè)務操作存在合法性問題。

　　依據企業(yè)信用管理理論提供的信用風險管理方法，使用控制論的輸入、輸出和反饋的公式將失信懲戒機制的工作原理模式化，可抽象出5個功能塊，見圖3。其中的“信用修復”功能塊應為反饋功能（非控制論的反饋符號和圖示方式）。圖3各功能塊的技術含義為：（1）定義授信主體的痛點。對企業(yè)賒銷和信貸授信來說，痛點就是信用交易的風險點。對部際聯(lián)席會議的成員單位或城市的政府來說，痛點是監(jiān)管措施落地的薄弱點。也就是說，失信懲戒機制定義的痛點包括企業(yè)交易、行業(yè)監(jiān)管和城市治理方面的痛點，其性質有失信違規(guī)和違反公德。（2）發(fā)現(xiàn)失信違規(guī)。將失信違規(guī)行為及行為人的信息上報權威部門，或與其他授信主體共享，并進行核實。（3）失信行為嚴重程度評估。參考企業(yè)誠信評價或個人信用評分結果，評估失信違規(guī)行為的嚴重程度，確定將其劃入“黑名單”“灰名單”或“黃名單”。（4）施以對應方式和強度的懲戒措施。對于公共型失信懲戒機制，須依法實施與清單上對應的懲戒措施，包括對嚴重失信違規(guī)責任人的“黑名單”公示。市場型失信懲戒機制采用經濟手段實施懲戒，或以失信記錄及證據鏈形式舉報失信主體。（5）信用修復。依據相關法律法規(guī)，允許失信主體進行信用修復，將完成信用修復的失信主體移出已公示的“黑名單”。雖然圖3將信用修復框置于末端，其實信用修復是“反饋”部分，使失信懲戒機制的運行形成閉環(huán)。

圖3 失信懲戒機制的工作原理圖

　　然而，所謂的“信用修復”，是以失信主體的悔過和接受經濟處罰為前提條件的，修復以降低對失信主體的懲罰力度或終止懲罰為目的，屬于對失信主體實施法律救濟的措施。但是，在企業(yè)信用管理理論中，信用修復的操作不在其中，大致原因是發(fā)達國家將“自主自新式”信用修復排斥為非法操作，只接受純技術性“程序修復”。

　　如果除去信用修復環(huán)節(jié)，可用“失信懲戒=震懾+懲罰”的簡化公式描述失信懲戒機制的工作原理。其中，震懾失信的方法包括物質性和精神性兩類。如前所述，守信激勵的作用是拉大失信和守信之間的利益差距，以操作利益得失關系提升懲戒效果，可將其視為失信懲戒功能的外延更為合理。

　　如果對失信主體實施的懲罰不力，就會侵害守信者的合法利益，失信與守信之間的關系是“零和”性質的關系。早在2003年“兩會”期間，針對失信者負面信用記錄開放查詢問題，有“兩會”代表和中國人民銀行負責人共同將其提升到“替失信者保密，就是對全社會的犯罪”的認識高度。應該說，這種提法符合經濟學原理。

　　二、公共型失信懲戒機制

　　雖然部際聯(lián)席會議建立于2007年，但公共型失信懲戒機制的起源應被確定為2014年。在《規(guī)劃綱要》執(zhí)行期間，它被稱為“失信聯(lián)合懲戒機制”。2014年3月20日，由中央文明辦牽頭，最高人民法院、公安部、國務院國資委、國家工商總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國民用航空局和中國鐵路總公司聯(lián)合印發(fā)《關于印發(fā)〈“構建誠信懲戒失信”合作備忘錄〉的通知》（文明辦〔2014〕4號）。該通知要求聯(lián)合簽署該文件的8個單位聯(lián)合起來，共同懲戒失信被執(zhí)行人。文件所指的失信被執(zhí)行人包括：“信用懲戒對象為最高人民法院失信被執(zhí)行人名單庫中所有失信被執(zhí)行人，以及被人民法院發(fā)出限制高消費令的其他被執(zhí)行人?！贝宋募南掳l(fā)，可被認為是建立失信聯(lián)合懲戒機制的起始點。

　　（一）公共型失信懲戒機制的基本特征

　　公共型失信懲戒機制曾被稱為“失信聯(lián)合懲戒機制”，是由公權力主體建設和運行，使用行政處罰手段懲戒失信主體的一種失信懲戒機制。所謂“公權力主體”，是指依法行使公共職能的部門，包括政府行政機關、司法機關以及依法行使公共管理服務的企事業(yè)單位和社會組織。

　　公共型失信懲戒機制有其特定的組織保障和運行方式，其主要特征包括：（1）主體。由部際聯(lián)席會議代表的公權力主體承擔，其牽頭單位是國家發(fā)展改革委和中國人民銀行。（2）目標。助力政府的行業(yè)監(jiān)管和城鄉(xiāng)治理，重點解決部際聯(lián)席會議成員單位的行業(yè)監(jiān)管類行政執(zhí)法措施落地難問題，也為地方政府提供合理且有效的城鄉(xiāng)治理方法。（3）性質。主要是部際聯(lián)席會議成員單位行使行政處罰權對失信主體進行處罰，以及采用簡化的“黑名單系統(tǒng)”生成的“紅黑榜”震懾失信主體?？捎善渌珯嗔χ黧w輔助之，經篩選的第三方信控服務機構也能參與。（4）懲戒方式。懲戒失信的手段包括行政性、司法性、社會性、行業(yè)性和市場性（市場監(jiān)管性）的懲戒措施。依據失信違規(guī)行為的性質和情節(jié)嚴重程度，對失信主體實施分級分類處罰，處罰的力度很大，公示“紅黑榜”所產生的震懾力也很大。（5）覆蓋范圍。在行業(yè)信用體系和城市信用體系中發(fā)力，作用范圍突破了傳統(tǒng)的市場經濟領域，大舉延伸至社會領域。（6）信控區(qū)段。使用行政處罰措施必須依法依規(guī)。只有在判定一項不良行為是列于清單上的失信違規(guī)行為時，才可對失信主體進行處罰，處于信控的“事后處理”區(qū)段。（7）設施。政府財政出資建設和運行信用信息基礎設施，包括全國信用信息共享平臺、金融信用信息基礎數(shù)據庫、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、地方政府建設的信用信息服務平臺、行業(yè)主管部門運行的信用信息平臺等。（8）獎懲譜段。其獎懲譜段很寬，涵蓋“懲”“戒”和“獎”，依據“紅黑榜”實施。賞罰的措施相對完整，且屬于“獎”性質的“信易+”場景在不斷創(chuàng)新。（9）守信激勵。實施基于居民誠信分（如錢江分、白鷺分、桂花分、商鼎分等）和芝麻分，在消費金融、醫(yī)療、租房、酒店住宿、旅游、出行、文化活動等方面對高分值的城市居民群體實施獎勵或優(yōu)惠。

　　公權力主體對失信主體實施的聯(lián)手聯(lián)動形式的政處罰措施，具備精神、財產、資格和人身等處罰功能，能依據分級分類結果給予失信主體以不同程度的權利減損，因此需要將其納入法治化軌道。而對使用財政資金建設和運行的公共信用信息基礎設施，應予以嚴格審查和控制，盡量避免重復建設。另外，公共信用信息原則上應免費服務全社會，不允許將其性質轉變?yōu)樾F體的資產。

　?。ǘ┕残褪艖徒錂C制的運行方式

　　在《規(guī)劃綱要》執(zhí)行期間，公共型失信懲戒機制之所以被稱為“失信聯(lián)合懲戒機制”，聯(lián)手聯(lián)動的行動方式是其重要特征，并由全國信用信息共享平臺作為紐帶。顧名思義，聯(lián)合懲戒是由40多個部際聯(lián)席會議成員（具體數(shù)目會發(fā)生變化）中的若干個單位聯(lián)合實施，共同對被認定為嚴重失信違規(guī)的失信主體進行懲戒，而且采取“跨地區(qū)、跨部門、跨領域”的一種或多種懲戒措施。例如，懲戒失信被執(zhí)行人的情況為：“聯(lián)合懲戒的對象為最高人民法院公布的失信被執(zhí)行人（包括自然人和單位）……國家發(fā)展改革委基于全國信用信息共享平臺建立失信行為聯(lián)合懲戒系統(tǒng)。最高人民法院通過該系統(tǒng)向簽署本備忘錄的其他部門和單位提供失信被執(zhí)行人信息并按照有關規(guī)定更新動態(tài)。其他部門和單位從失信行為聯(lián)合懲戒系統(tǒng)獲取失信被執(zhí)行人信息，執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行本備忘錄規(guī)定的懲戒措施并按季度將執(zhí)行情況通過該系統(tǒng)反饋給最高人民法院和國家發(fā)展改革委?！?

　　部際聯(lián)席會議實施失信聯(lián)合懲戒是有政策依據的，主要政策支撐應是《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕33號）。該文件將失信行為的約束和懲戒措施分為4種，即行政性、市場性、行業(yè)性和社會性。

　　支撐失信聯(lián)合懲戒機制運行的信用信息基礎設施是“全國信用信息共享平臺”及“信用中國”網站。該平臺于2015年年底啟動運行，平臺運行接受國家發(fā)展改革委的指導，國家信用信息中心具體負責建設和運維。2019年7月3日，國家公共信用信息中心公示的失信聯(lián)合懲戒名單種類包括：（1）失信聯(lián)合懲戒公示名單；（2）失信記錄較多的重點聯(lián)合懲戒失信企業(yè)公告名單；（3）涉及金額較大的重點聯(lián)合懲戒失信企業(yè)公告名單；（4）涉及嚴重危害或威脅人民群眾生命財產安全的重點聯(lián)合懲戒對象公告名單。

　　回顧歷史，公共型失信懲戒機制曾以備忘錄為執(zhí)法依據和合作紐帶。在《規(guī)劃綱要》執(zhí)行期間，部際聯(lián)席會議成員單位共簽署了51個失信聯(lián)合懲戒和守信聯(lián)合激勵合作備忘錄，推出聯(lián)合獎懲措施100多項，發(fā)布“紅黑名單”信息2421萬余條，重點關注名單信息1089萬余條。

　　以《關于對重大稅收違法案件當事人實施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄》（發(fā)改財金﹝2014﹞3062號）為例，聯(lián)合簽署該備忘錄的部際聯(lián)席會議成員單位包括國家發(fā)展改革委、國家稅務總局、中央精神文明建設指導委員會辦公室、最高人民法院、公安部、財政部、國土資源部、交通運輸部、商務部、中國人民銀行、海關總署、國家工商行政管理總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家互聯(lián)網信息辦公室、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、中國民用航空局、中華全國總工會和中國鐵路總公司。聯(lián)手實施該項懲戒措施的成員單位共計21個。

　　由此可見，由部際聯(lián)席會議成員單位對失信主體實施聯(lián)合懲戒，能使懲戒強度倍增，對失信主體的懲戒確實能取得“一處失信，處處受限”的效果?；谑艖徒錂C制的工作原理，抽象的公共型失信懲戒機制工作原理如圖4所示。

圖4 公共型失信懲戒機制工作原理圖

　　在支持行業(yè)信用體系運行方面，公共型失信懲戒機制助力部際聯(lián)席會議成員單位的行業(yè)監(jiān)督或管理，成員單位跨部門和地區(qū)聯(lián)合發(fā)力打擊失信違規(guī)。在支持城市（區(qū)域）信用體系運行方面，它助力地方政府的城市治理工作，不僅打擊經濟違規(guī)和失信行為，還整治嚴重違反公共道德的行為。

　　從以前的備忘錄和當前的《全國失信懲戒措施基礎清單（2021年版）（征求意見稿）》看，依法懲戒的措施主要包括：（1）限制失信企業(yè)法人。主要限制措施包括上市和股票發(fā)行、企業(yè)發(fā)債、招標投標、申請財政性資金項目、享受稅收優(yōu)惠、金融授信等方面，以及各行業(yè)主管設置的符合其行業(yè)特點的門檻類限制。（2）限制失信自然人。主要限制措施包括獲取授信、乘坐飛機、乘坐高等級列車、高等坐席、高消費、特殊行業(yè)就業(yè)門檻等。

　　在失信懲戒中“戒”的方面，措施包括對嚴重失信違規(guī)行為人的公示，“灰名單”（如企業(yè)經營異常）警示、信用等級降級、行業(yè)通報批評、公開譴責等。此外，還應該將信用修復舉措包括在內。

　　2020年12月，隨著國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發(fā)﹝2020﹞49號，以下簡稱《指導意見》），公共型失信懲戒機制進入了法治化轉型階段，“失信聯(lián)合懲戒”的叫法也不再出現(xiàn)在官媒中。鑒于備忘錄級別的規(guī)章不能達到全國人大立法或國務院法規(guī)的法律層級，運用公權力實施行政處罰需要有更高層級的法律支撐，部際聯(lián)席會議已于2020年年底停止了對備忘錄的執(zhí)行。

　　為落實《指導意見》的精神，國家發(fā)展改革委于2021年7月發(fā)布了兩個文件，即《全國公共信用信息基礎目錄（2021年版）（征求意見稿）》和《全國失信懲戒措施基礎清單（2021年版）（征求意見稿）》，明確對公共型失信懲戒機制中的信用信息采集和公示實行“目錄制”，而對動用行政處罰手段的懲戒措施實行“清單制”。

　?。ㄈ┕残褪艖徒錂C制的運行效果

　　在《規(guī)劃綱要》執(zhí)行期間，部際聯(lián)席會議開展了“失信聯(lián)合懲戒機制”和“守信聯(lián)合激勵機制”的建設和運行試驗。運行所取得的效果是顯著的，僅執(zhí)行各備忘錄就取得了數(shù)萬億元的法院執(zhí)行效果，為農民工追償工資數(shù)百億元，清繳稅款數(shù)百億元，彰顯了失信懲戒機制的震懾力，證實了失信懲戒機制功能的強大。

　　在城市信用體系（含區(qū)域、區(qū)縣、園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用體系）建設方面，2017年12月和2019年8月，部際聯(lián)席會議先后兩個批次共樹立了28個“社會信用體系建設示范城市（區(qū)）”，還組織了80多個城市開展示范城市創(chuàng)建工作。2021年9月23日，國家發(fā)展改革委公示了第三批社會信用體系建設示范區(qū)名單，共有34個城市入選。

　　為了動態(tài)掌握城市信用狀況，國家發(fā)展改革委對城市信用狀況進行監(jiān)測和評價，迄今已覆蓋了全國672個城市。雖然城市監(jiān)測并不屬于失信懲戒機制措施，但其公布的排序影響很大，堪比“紅黑榜”的效果。

　　（四）公共型失信懲戒機制的法治化

　　公共型失信懲戒機制的運行遇到了兩個問題：一是性質為公權力主體的部際聯(lián)席會議成員單位使用行政處罰措施，法律界認為所依據的備忘錄法律層級不夠高，即機制運行的法律依據不夠充分。二是一些城市的政府認為失信懲戒方法很有效，不斷將其作用范圍擴大，特別是在治理公共道德問題時出現(xiàn)了“信用泛化”現(xiàn)象。

　　所謂“信用泛化”，其現(xiàn)象是無限擴大信用概念的內涵和外延，并將誠信、公德和守規(guī)都冠以“信用”之名，意欲使用公共型失信懲戒機制去治理所有社會病?！靶庞梅夯眴栴}突出表現(xiàn)在城市信用體系運行中，一些城市的政府領導或城市信用體系運行機構認定信用是個“筐”，什么都可以往里裝。也就是說，無論市政府需要解決的是什么性質的問題，還是領導看不慣的社會現(xiàn)象，只要能用公共型失信懲戒機制去治理的，只須給問題冠以“信用”的帽子，就敢隨意動用這個治理工具，并且將治理行動視為推動城市信用體系建設的方法創(chuàng)新和政績。

　　失信聯(lián)合懲戒所依據的法律是部規(guī)級別的備忘錄，在執(zhí)行效果上，對嚴重失信違規(guī)主體限制和約束的嚴格程度超過國外對破產個人的執(zhí)法，同時又存在對失信行為判定的泛化。因為使用公權力懲戒失信主體，能對其產生非常大的利益減損，造成了特定人群的恐懼感。多地出現(xiàn)的多起不合法、不合理的失信懲戒事件，遭遇到社會的反彈和法律界的譴責。

　　自2019年起，法律界開始關注公共型失信懲戒機制運行的合法性問題。例如，沈巋認為：“當下的社會信用體系（注：實際所指的是‘公共型失信懲戒機制’）建設作為一種制度信用，確實有其積極的意義，但也存在有效性邊界，更是存在致命的合法性問題，應當嚴肅和認真地直面與應對之。”又如，王文婷認為：“實踐中失信懲戒機制的實施過于偏重行政性懲戒、司法性懲戒等源于公權力的懲戒，市場性懲戒、行業(yè)性懲戒、社會性懲戒的作用遠沒有得到發(fā)揮，社會力量難以真正對失信行為進行有效的監(jiān)督與懲戒。”法律界要求政府在采取行政性懲戒措施時要堅持審慎原則，避免因不當聯(lián)結行為對失信主體的合法權益造成重大損害或重復傷害。因此，呼吁對行政機關與失信主體間的行政關系進行調整。因“失信聯(lián)合懲戒”措施具有很大的威懾力而應被納入行政法律體系，與傳統(tǒng)行政行為一并發(fā)揮行政監(jiān)管作用。

　　我國新的《行政處罰法》概括性地將使用公權力處罰的內容納入了該法中。在同級別的《社會信用法》未出臺，不能厘清其與相關諸法之間關系的情況下，公共型失信懲戒機制的運行須符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求。由此可見，對于公共型失信懲戒機制的建設和運行，有行政法規(guī)以上級別的法律依據是先決條件，它的法治化建設應是社會信用體系法治化建設的工作重點。

　　《指導意見》要求將社會信用體系法治化，特別是將公共型失信懲戒機制的運行嚴格限制在法治軌道上。現(xiàn)在，支撐其未來運行的《社會信用法》立法工作正在推進之中。可以預見，公共型失信懲戒機制的運行方式將會有所改變，然而社會期盼它能在信用法律框架下被重鑄成打擊失信違規(guī)的“利劍”。

　　在城市信用體系運行法律支撐方面，已有十幾個地方的人大出臺了地方法規(guī)。綜觀已出臺的地方信用條例，其法律調整的范圍較為寬泛，覆蓋了信用、誠信、公共道德、精神文明等方面。一些條例特別注重支撐和規(guī)范地方信用信息平臺的建設，包括對信用信息的定義和分類，以及信用信息的歸集、共享、公示、安全、個人隱私保護等內容。當然，全國人大正在推進《社會信用法》的立法工作，一旦國家法律出臺，地方法律的內容應隨之修訂。

　　三、市場型失信懲戒機制

　　市場型失信懲戒機制也被稱為“市場聯(lián)防機制”。在發(fā)達國家的市場上，早就零散存在著此類懲罰失信措施。我國大致在1995—2001年，全國范圍出現(xiàn)過一些打擊經濟失信和反欺詐的操作方法，原始的“市場聯(lián)防機制”概念和技術形成。

　?。ㄒ唬┦袌鲂褪艖徒錂C制的基本特征

　　市場型失信懲戒機制是在市場上懲戒失信主體的一種機制，理論上它能對失信主體實施“全市場、無死角”的高密度打擊，還能通過“識假、打假”方式保護品牌商品。早期對市場型失信懲戒機制的認識是：“經濟懲罰和道德譴責手段并用，懲罰市場經濟活動中失信者，把有嚴重經濟失信行為的企業(yè)和個人從市場的主流中剔除出去。同時，使政策向誠實守信的企業(yè)和消費者傾斜，間接地降低誠信企業(yè)獲取資金和技術的門檻?！碑斎?，根據以往的國內外相關經驗，市場型失信懲戒機制采取的懲戒措施或多或少地延伸至社會領域，如醫(yī)療和教育領域。市場型失信懲戒機制還服務于賒銷企業(yè)、租賃企業(yè)、國際貿易商、銀行業(yè)金融機構、人力資源等廣義而論的授信主體，為解決它們的經營痛點問題提供打擊失信的手段，同時也提供信控服務指南、方案和代理。

　　在操作方法上，市場型失信懲戒機制不予失信主體逃過懲罰和再次犯過的機會，其懲戒措施旨在提高失信主體的市場交易和商務活動成本。具體來說，它以提供失信主體的負面信息服務和指南為最基礎服務，讓授信主體以平等的商事主體身份“一對一”地懲罰失信主體，即由授信主體依據獲得的負面信息和指南，自行做出拒絕或接受信用交易的決定，或是否改變交易條件的決定，以此減損失信主體的經濟利益。

　　市場型失信懲戒機制遵循一些設計理念，主要包括：（1）發(fā)動群眾斗壞人，追求編織無縫隙的打擊失信違規(guī)的“天羅地網”。（2）以授信主體親身體驗的操作方式打擊失信，培育授信主體的信用風險防范意識和自身誠信意識。（3）重賞之下必有勇夫，追求舉報假冒偽劣的成功率，并為舉報人爭取經濟重獎和政策獎勵。（4）政府守信監(jiān)督機制。（5）形成可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)化（或準公益性）運作模式，不尋求財政資金支持。

　　市場型失信懲戒機制提供失信主體負面信息服務和信控工具操作指南，使授信主體能自主操作，取得“面對面”懲罰失信主體的體驗。從普及信控方法的角度看，市場型失信懲戒機制是一個發(fā)動全體市場主體共同參與打擊和震懾失信的機制，不同于公共型失信懲戒機制的自上而下打擊模式，而是賦予所有市場主體以懲罰失信的“發(fā)言權”與“執(zhí)罰權”，讓失信主體無處遁形。但是，市場型失信懲戒機制雖具有震懾功能，卻因實施主體非公權力主體，少有對失信主體施行“戒”內容教訓的義務和權威，以往被稱作“失信懲罰機制”。

　　市場型失信懲戒機制運用的懲戒措施是全世界共通的或是同理的，具有相當精準的尋的、天羅地網式的覆蓋，適應性強的分級分類、細膩的技術操作等優(yōu)點。其主要特征包括：（1）主體。由授信主體實施對失信主體的懲戒，大型信用信息供應商提供失信主體的負面信息和技術支撐。（2）目標。防范失信主體欺瞞授信主體，提升企業(yè)賒銷或放貸授信的成功率，打擊假冒偽劣，降低市場信用交易的風險，維護市場經濟秩序和重塑商業(yè)倫理。（3）性質。主要由授信主體以經濟手段懲罰經濟失信。（4）懲戒方式。授信主體拒絕交易或提高交易門檻，以非公示性質的“紅黑榜”或口碑施行震懾。允許多類第三方信控服務機構參與，支撐授信主體防控來自失信主體的潛在傷害，以征信方法評價和傳播失信主體的高風險值，以致將失信主體排除在任何形式的信用交易之外。（5）覆蓋范圍。能覆蓋全球市場，在國內也涉足醫(yī)療和教育等社會領域，而且能編織出高密度打擊失信的“天羅地網”。（6）信控區(qū)段。主要讓授信主體做到事前防范，也能在事中轉移信用風險。（7）設施。由第三方信用信息供應商提供失信主體負面信息的間接數(shù)據形式，允許信用信息供應商構建贏利商業(yè)模式。（8）獎懲譜段。對失信主體施以不含“戒”內容的經濟懲罰，而守信激勵則以圈子內好口碑和行業(yè)組織的誠信評價結果。（9）效果。能阻斷失信主體使用信用交易方式，使其面對供應商大幅減少和交易成本上升的不利市場環(huán)境，但比之公權力實施的行政處罰力度要弱。（10）前提條件。信用信息供應商能夠提供價廉或免費的負面信息查詢，取得交易對方（潛在受信主體）的有無和多寡失信記錄的狀況，以及作為信用評價結果的信用風險指數(shù)值和個人信用分值（均屬間接數(shù)據）。目前，無論是市場化的大型征信機構，還是全國信用信息共享平臺，都已具備提供信息支撐的基本條件。現(xiàn)行法律能夠支撐市場型失信懲戒機制的運行，不需要《社會信用法》的支撐。

　　文中所指的“信用信息供應商”包括大型企業(yè)征信機構、大數(shù)據征信機構和公共征信系統(tǒng)。我國的企業(yè)征信行業(yè)經過30余年的發(fā)展，包括新興大數(shù)據征信在內在的主流征信機構已具備提供信息支撐的基本條件，只是因缺乏認識而尚無機構主動開展這項業(yè)務。另外，全國信用信息共享平臺也建成和運行，具備提供信用支撐的條件，但需要政策引導。

　　（二）市場型失信懲戒機制的基本功能

　　市場型失信懲戒機制基本上只在市場上發(fā)揮作用，特別是幫助中小企業(yè)和個體工商戶群體在交易過程的事前區(qū)段采取防范信用風險的措施，直接懲罰失信主體。市場型失信懲戒機制的大部分功能發(fā)揮是基于市場原則，其作用范圍不僅可覆蓋國內市場上的外資企業(yè)，也能在地域上延伸到海外，防范來自境外的外國企業(yè)的信用風險和欺詐。

　　根據早期的資料，1995—2001年，市場型失信懲戒機制在市場實踐中所展示的功能主要包括：（1）票據打假。主要有支票被盜用或不合法使用、發(fā)票打假、假營業(yè)執(zhí)照（含有效期造假）、會員卡欺詐、識破假合同等。（2）使用不連續(xù)、不重復防偽標志號碼的電話查詢方法，為名牌商品防偽打假，杜絕那些假冒會員名牌產品的假貨流入市場。（3）調查二手設備進口出現(xiàn)的價格欺詐。（4）識破客戶企業(yè)簡介資料和宣傳冊的虛假內容。（5）識破不合格供應商，并對國內外的合格供應商進行優(yōu)劣排隊，形成一種國企反腐敗機制。（6）識破企業(yè)注冊資料中用虛假身份證進行董監(jiān)高人員的工商登記，以此掩蓋或掩護企業(yè)的實際控制人。（7）大力挖掘商品售后服務產生的新數(shù)據源，對維修、退貨和投訴等數(shù)據進行深度分析，以預先發(fā)現(xiàn)某些商品存在的質量問題和潛在危害。

　　2007—2015年，由于出現(xiàn)了大系統(tǒng)向平臺方式過渡的技術進步，以及大數(shù)據征信技術的出現(xiàn)，強化市場型失信懲戒機制的設計功能方面有了更為開闊的思路。于是，為解決中小企業(yè)的經營痛點問題，市場型失信懲戒機制有了設計綜合性解決方案的可能性，提出了諸如城市信控服務導航機制、廣義征信服務平臺、服務小型企業(yè)的一站式信控平臺、由公信律師配合的失信案件聯(lián)合舉報服務平臺（舉報屬于社會性懲戒）、防偽和檢驗檢測技術支持的財產征信平臺、個人征信技術支持的職業(yè)信用服務平臺、市場或社會潛在風險點預測機制等解決方案。值得一提的是，職業(yè)信用服務在技術的市場運作方面曾有過短暫的成功表現(xiàn)，所提供的技術服務能使雇主和應聘者之間達到信息對稱，雙方都不隱瞞和欺騙，還能提供不同地區(qū)同崗位的待遇比照，為地方人社部門的人才戰(zhàn)略、增加就業(yè)和統(tǒng)計工作提供一定程度的技術支持。

　　當然，多年的技術進步淘汰了市場型失信懲戒機制中的一些舊有功能。例如，隨著重要“票據”電子化和數(shù)字化，假營業(yè)執(zhí)照及其虛假內容、發(fā)票打假、賓館房間門卡造假等問題已經基本解決。又如，商品追溯技術普及使用，部分解決了商品質量和價格欺詐問題。另外，早年曾為市場型失信懲戒機制做出過貢獻的私家偵探服務（商務調查服務）和職業(yè)打假的合法性問題多年沒能解決，使這兩個行業(yè)不幸處于消亡狀態(tài)。

　　如果能出現(xiàn)新政策推動，讓市場型失信懲戒機制得以正式啟動，其功能和運行方式設計還應注意以下問題：（1）以往的設計著眼于讓它擴大和增強城市信用體系的功能，以支持城市信用體系建設為切入點。然而，近幾年的社會信用體系建設實踐表明，讓其從行業(yè)信用體系切入也并非不可。（2）從早期試驗可以看出，它的作用和提供的服務從來都不局限于國內，早期使用的失信懲罰方法一直都有歐美日等國的技術和經驗的影子。因此，它不是一個功能僅局限于國內市場的機制，國內的信用立法（與《社會信用法》的立法無關）應考慮到這一特點。（3）如果未來能將社會信用體系拆分為社會信用體系、社會誠信體系和社會文明體系，支撐市場型失信懲戒機制運行的規(guī)則體系建立和功能延伸到海外的問題將迎刃而解。

　?。ㄈ┦袌鲂褪艖徒錂C制的基本運行方式

　　市場型失信懲戒機制將主要目標設置為解決中小企業(yè)的經營痛點，國內的中小企業(yè)和個體工商戶群體有著千萬量級的巨大規(guī)模，因此它的設計必須基于“發(fā)動群眾斗壞人”的方式，并能方便授信主體自行操作。因此，根據此原理設計出的懲戒功能，能夠編織出高密度打擊失信違規(guī)的“天羅地網”。

　　市場型失信懲戒機制的基本運行程序：（1）供給側由信用信息供應商提供失信主體的失信記錄數(shù)量和違約額度量級，數(shù)據形式為失信主體的法人信用風險指數(shù)和個人信用分，即只須以間接信息形式提供失信主體的負面信息。（2）由機制運行平臺提供線上或電話等形式的即時查詢服務，以“一對一”查詢方式向授信主體釋放負面信息，在信用交易達成之前使買賣雙方達到信息對稱狀態(tài)。（3）需求側由授信主體確認交易對方有無失信記錄及信用風險大小，可參考“信用風險指數(shù)”使用指南（以標準化形式為佳）作出授信與否的決定。如果是服務人力資源的雇傭關系性交易，則可由企業(yè)人力資源作出錄用與否的決定。市場型失信懲戒機制的工作原理如圖5所示。

　　市場型失信懲戒機制基礎功能的建立是需要前提條件的，即由第三方信用信息供應商釋放失信主體的負面信息并提供便利的查詢服務，幫助授信主體。（1）直接聯(lián)通信用信息基礎設施（征信數(shù)據庫、信用信息平臺、云端等），即時識別作為交易對方的潛在受信主體是否為失信主體，即其在近5年（或更長時間）內有無失信記錄。（2）以信用風險指數(shù)、行業(yè)中值、信用等級類型的間接數(shù)據形式，顯示潛在受信主體的信用風險高低程度。（3）提供幫助授信主體作出采用哪種交易方式決定的信控服務指南（非必要）。（4）提供的查詢服務必須是價格低廉的或是公益性的，而且可以采用會員制類型的商業(yè)模式。

圖5 市場型失信懲戒機制工作原理圖

　?。ㄋ模┦袌鲂褪艖徒錂C制的主要特點

　　如前所述，讓失信主體的負面信息發(fā)揮作用，形成授信主體抵制與失信主體進行信用交易的“全民運動”，這是設計市場型失信懲戒機制的基本原則。因此，在參與主體的法律關系上，由授信主體以平等的商事主體身份對失信主體實施經濟類的懲罰。信用信息供應商是信息中介性質的參與方。

　　在信用信息供應商提供信息的合規(guī)性方面，我國雖有“替失信者保密，就是對人民犯罪”的社會共識，但保證負面信用信息傳播和應用的合規(guī)性也是必須堅守的原則。當然信用信息供應商提供的失信主體負面信息是經過脫敏處理的，基本上都是間接數(shù)據和解讀性質的提示，沒有必要提供任何原始記錄。其實，在客觀上，想要快捷地通過電話提供失信主體的失信記錄內容，既無法實現(xiàn)，也沒有必要，在經濟上很不劃算。如果所提供的信息是信用等級或個人信用分類型的間接數(shù)據，可以相關國家標準為依據劃分失信行為等級，以及對失信懲戒力度進行調諧。

　　按信控區(qū)段論事前、事中和事后的三區(qū)段劃分，市場型失信懲戒機制功能發(fā)揮的情況是，以事前防范為主，事中轉移為輔，而事后處理的手段很少。也就是說，與公共型失信懲戒機制著重“依法使用公權力對失信主體進行事后處理”的方式不同，在事前防范失信是市場型失信懲戒機制運行的最基本形式。至于懲戒失信主體的年限長短問題，對于信用信息供應商來說，其作業(yè)模式或受到征信相關法律法規(guī)的規(guī)范。對于授信主體自主實施的懲戒來說，與其承受信用風險的能力和客戶群規(guī)模相關，懲戒失信主體年限不受限制。須說明的是，對已形成事實的失信行為，市場型失信懲戒機制追求的懲罰效果是讓失信主體受到足夠長時間的懲罰，使其長期處于被市場邊緣化的不利地位，大幅度提升其經營成本。

　　在邏輯上，該如何確定對失信主體的“足夠長受罰期”是個科學問題，應依據三個基本條件確定。（1）確定一國市場處于怎樣的發(fā)展階段，如處于工業(yè)時代向后工業(yè)時代的轉型期。（2）市場上失信行為的多寡和經濟秩序優(yōu)劣狀況，這需要與主要競爭對手國家的情況進行比較。（3）經驗表明，除非一國處于經濟危機狀態(tài)，或就業(yè)率低到了危險程度，否則對失信主體的懲罰期的底線應設在5~10年之間，最好是從失信主體履行了法律責任之后算起。

　　當前，社會信用體系的法治化轉型工作正在推進，那么市場型失信懲戒機制需要怎樣的法治化？鑒于市場型失信懲戒機制所采用的懲罰形式是在平等民商事主體之間的經濟懲罰，因此可以由我國《民法典》《征信業(yè)管理條例》《征信業(yè)務管理辦法》《個人信息保護法》《社會組織法》等現(xiàn)行法律法規(guī)予以調整。正在推進的《社會信用法》立法或不必為市場型失信懲戒機制設置專門的法條，只需理順其與上述法律之間的邏輯關系即可，除非《社會信用法》的立法采用“大法模式”。

　　市場型失信懲戒機制的工作原理圖中沒有“信用修復”項，皆因在中小企業(yè)群體中存在眾多無法承受哪怕是微小的信用風險的授信主體，特別是在有著大量守信客戶存在的市場環(huán)境下，授信主體通常不會接受對失信主體的信用修復結果。其實，不接受信用修復的情況并非只發(fā)生在中國的中小企業(yè)群體中，這種情況在其他國家也是常見的，除非一個授信主體處于沒有其他選擇的市場環(huán)境。

　　市場型失信懲戒機制的運行規(guī)則與國際市場規(guī)則是相融的，因而使得其懲戒和信控服務可以延伸到海外，能在國際市場上為中外企業(yè)提供信控技術服務，也可“長臂打擊”海外的失信主體。

　?。ㄎ澹┦袌鲂褪艖徒錂C制的起源

　　在國內，市場型失信懲戒機制的設計理念和嘗試性實踐均出現(xiàn)于20世紀90年代的中后期。

　　1995年，全國人大頒布了《票據法》。為使該法律落地實施，多地的公檢法部門、電信部門與中國人民銀行分支機構合作，由信息技術或征信技術服務機構提供技術支持，在多地推出了“票據查詢臺”。1995年秋，原北京市電信局開通了首個“票據查詢臺”，以電話查詢方式查驗支票的真?zhèn)魏统制比耸欠窈细瘢乐瓜右扇耸褂猛当I來的支票購物，其名稱為“185票據查詢臺”（當時使用了185縮位號電話號碼）。后因185電話縮位號被快遞業(yè)占用，查詢臺的名稱改為“285票據查詢臺”。

　　1996—2001年，上海、天津、重慶、沈陽、長春、成都、?？?、大連等44個城市先后開設了相同或類似的“票據查詢臺”服務，名稱多為“XX市285票據查詢臺”或“XX市支票保安系統(tǒng)”等。為“票據查詢臺”設計的技術方案和服務項目，既有我國落實《票據法》的需要和一些自主創(chuàng)新，也借鑒了歐美等國家或地區(qū)的市場聯(lián)防經驗。隨著企業(yè)信用風險管理方法被引入國內，以及國際企業(yè)征信巨頭——美國鄧白氏公司先后在上海和北京登陸，多家“票據查詢臺”在提供查詢真假支票、增值稅發(fā)票、商業(yè)票據、商業(yè)會員卡等票據的基礎上，增加了企業(yè)征信報告產品推廣業(yè)務，并創(chuàng)新了多項前文提及的市場聯(lián)防類服務。

　　值得一提的是，1999年年底，經主流“票據查詢臺”聯(lián)合發(fā)起成立了“中國征信行業(yè)協(xié)會”的請求，并向所期望掛靠的某部委報送過申請材料。其后，2000年春，為發(fā)起成立“中國征信行業(yè)協(xié)會”，國家信息中心主持召開過專題研討會。之所以在此提及發(fā)起“中國征信行業(yè)協(xié)會”的陳年舊事，因為這樣的協(xié)會被設計為構建市場型失信懲戒機制供給側的功能紐帶。當年，在企業(yè)信用信息或征信數(shù)據的供給側，還不存在公共征信系統(tǒng)的選項。

　　四、兩種類型失信懲戒機制之間的關系

　?。ㄒ唬﹥煞N類型失信懲戒機制之間的基本關系

　　公共型和市場型兩種類型的失信懲戒機制都能發(fā)揮懲戒失信的作用，都是打擊失信、欺詐和違規(guī)行為的利器。但是，在任務目標、工作原理、組織方式、覆蓋范圍、打擊深度、打擊強度、方法普及程度、信息條件、信控技術條件、法律依據（規(guī)則體系）等方面，二者均不相同。另外，二者的運行原理也不相同。前者的功能是為助力政府、市場和行業(yè)監(jiān)管措施落地而設計的，其性質可以是社會治理工具，并具備政府財政支持或資助的條件。后者的功能是為解決中小企業(yè)的經營痛點而設計的，其性質是企業(yè)信控、反欺詐和保護品牌商品的工具，就其組織形式和運行方式可設計出若干種商業(yè)模式。因此，二者之間不存在功能替代關系，具有的是功能互補關系，是可以并行存在和相互配合的。只要有政策引導，就可正式啟動市場型失信懲戒機制的“劍術”，在市場建立起二者相互配合的運行機制。完整的失信懲戒機制定會使懲戒失信的力度倍增。

　?。ǘ┐驌羰湃蝿漳繕松系幕パa關系

　　公共型失信懲戒機制不僅能夠打擊經濟失信行為，還能打擊違法違規(guī)和喪失公德的行為，它主要以部際聯(lián)席會議為組織依托，使用政府的行政處罰手段。（1）站在市場監(jiān)管的立場，懲戒經濟違規(guī)和失信，且只懲戒嚴重失信行為。（2）站在精神文明建設的立場，懲戒嚴重違反公共道德的行為主體。

　　市場型失信懲戒機制專注于打擊經濟失信行為，普及使用失信負面信息、信用風險判別標準和決策參考等，在懲戒操作上“授人以漁”，讓各類授信主體自主實施和取得切身體驗。（1）站在企業(yè)信控外部技術支持的立場，采用商業(yè)化的便利手段，解決企業(yè)面臨信用風險和商業(yè)欺詐的痛點問題。（2）站在行業(yè)組織的立場，為企業(yè)誠信自律和建立誠信制度提供技術支持。（3）站在輔助政府市場監(jiān)管的立場，發(fā)現(xiàn)和舉報不良企業(yè)生產違規(guī)或產品造假。（4）站在信控服務業(yè)的立場，推動企業(yè)征信、誠信評價、信用保險、商業(yè)保理和商賬追收等分支的發(fā)展，并將這些服務推銷到海外，最終達到支持赴海外經商的中國企業(yè)獲得全球一致性的信控服務。

　　雖然公共型失信懲戒機制也能覆蓋“商務誠信”領域，對嚴重經濟失信行為和違規(guī)行為的打擊力度高強，但打擊失信目標的密度遠不及市場型失信懲戒機制。如果以消滅經濟失信行為為目標，市場型失信懲戒機制采取的打擊失信方式可被視為是“降維打擊”性質，能防范經濟失信行為于未然狀態(tài)，被視為是打擊經濟失信行為和反欺詐的“治本之策”。

　　（三）在信控區(qū)段的互補關系

　　根據企業(yè)信用管理理論，全程信用風險管理被劃分為3個區(qū)段實施，即事前防范、事中轉移和事后控制。當然，政府的市場信用監(jiān)管措施也對應這3個區(qū)段。公共型失信懲戒機制使用公權力實施懲罰，需要以法律為依據，在事后階段嚴懲失信主體。市場型失信懲戒機制懲罰失信主體以事前防范為主，其中商品打假和反欺詐也主要在事前防范階段進行；在事中階段，允許授信主體能以債權處置方式轉移信用風險；在事后控制階段，其手段較少，主要依賴公權力機構實施。另外，授信主體自主懲罰失信主體的能力也十分有限。因此，兩種類型的失信懲戒機制分別在不同的信控區(qū)段上發(fā)揮作用，是可以相互“填補空白”的。

　　（四）覆蓋范圍的互補關系

　　公共型失信懲戒機制屬于公權力性質、由政府組織操作的社會治理工具。所依據的法律及以行政處罰手段只能在國境內生效和執(zhí)行。因此，它的作用范圍可以覆蓋國內的全市場、全社會和全網絡虛擬空間。市場型失信懲戒機制只在市場上（對應商務誠信領域）懲戒失信，在支撐它運行的規(guī)則體系中，除了少量具有中國特點的誠信規(guī)則外，基本上符合國際市場規(guī)則。因此，它的作用范圍可以延伸至國際市場，包括國際商業(yè)網絡空間。它的建設和運行，應該歡迎外資性質的信用信息供應商參與。在市場上，市場型失信懲戒機制打擊經濟失信行為的功能在密度和深度上勝于公共型失信懲戒機制，但力度強度卻不及。因此，兩種類型的失信懲戒機制的覆蓋范圍有重疊部分，并行能使覆蓋范圍擴大，也使得懲戒失信的作用得以疊加。

　?。ㄎ澹┭a教育市場的短板

　　公共型失信懲戒機制采用行政處罰手段，懲戒少數(shù)嚴重失信違規(guī)的失信主體，能以較快速度治理問題嚴重的領域，在社會和市場上形成強悍的震懾力，也能“自上而下”地教育市場參與者。市場型失信懲戒機制將懲戒失信的權力給予授信主體，讓授信主體有機會切身體驗懲戒失信主體的操作，極大地增強了授信主體打擊失信和違規(guī)的主觀能動性，能“自下而上”地培育授信主體的風險意識和懲戒操作的技能，能完整性地普及教育各類市場參與者，對從根本上改善市場營商環(huán)境意義深遠。一旦中國企業(yè)群體能在國際市場上展現(xiàn)出較高的信控操作技能，市場型失信懲戒機制內在的中國制度性文化就會自然而然地輸出海外，有助于維護國際市場的商業(yè)倫理，或多或少地擴大了其教育市場的范圍。當前，處于再全球化的新時期，在啟動全球治理之際，此舉對于制定或改進國際市場規(guī)則是有意義的。因此，市場型失信懲戒機制能在懲戒失信的切身體驗、操作技能和市場普及性方面彌補公共型失信懲戒機制的若干短板，二者在教育市場參與者方面有可能形成互補關系。

　?。┰趨⑴c國際市場規(guī)則改進方面補短板

　　鑒于公共型失信懲戒機制的性質，無法直接影響國際市場規(guī)則的制定或改進。當前中國政府的立場是支持全球化和積極推動全球經濟治理體系改進，需要有更多的機會和能力參與（或主導）制定新的國際市場規(guī)則。不少專家認為，中國之所以在國際上的話語權不足，根源在于中國在國際上還缺乏規(guī)則制定權。要解決這個問題需要從國內做起，并以國內成功的市場經濟實踐經驗作為支撐。

　　作為社會和市場治理工具，社會信用體系為我國帶來了一組制度創(chuàng)新?？墒牵鐣庞皿w系不是憑空而生的，中國文化是包容性文化（InclusiveCulture），不是排外性文化（ExclusiveCulture）。我們在設計社會信用體系過程中，吸納了有益的國際市場規(guī)則和外國經驗，并能使失信懲戒機制具有一定程度的國際通用性。經過多年的推動，中國的社會信用體系建設取得了很大進展，使其有機會為國際市場規(guī)則的制定作貢獻是我們該有的大局觀。因此，在完善社會信用體系的頂層設計時，不應只局限于解決國內的社會和市場治理問題，應盡可能使其適合國際市場的功能和機制。與此相關，我國的社會信用立法應設置底線，不可干涉或影響市場型失信懲戒機制的運行，將其“矮化”成為僅能在國內運行的機制。

　　法律作為制度化程度最高的規(guī)范形式，對誠信問題可以進行有效的調整?，F(xiàn)代法治國家在其社會經濟發(fā)展的某個階段，可以將一些誠信觀念上升到法律層面。部分重要的道德規(guī)范已經為法律所吸收，成為法律的重要組成部分。然而，值得注意的是，未來幾十年，在世界主要發(fā)達經濟體中，經濟自由主義的主流狀態(tài)仍難于改變，自由至上主義者也不會消失。自由主義者的觀點是：“將道德法律化這一觀念是令人厭惡的，因為它具有淪為不寬容和壓迫的危險?！币虼?，將道德規(guī)則入法需要審慎，要考慮到我國在爭取全球治理話語權和參與制定國際市場規(guī)則方面的利益。

　　在社會信用體系框架中，市場型失信懲戒機制有條件形成中國制度性文化輸出海外的突破口，而這是公共型失信懲戒機制所不具備的短板。

　　五、結語

　　“十三五”期間，部際聯(lián)席會議大力推動的公共型失信懲戒機制建設工作，取得了很多有益的經驗，產生了明顯的社會效果。失信懲戒機制作為社會信用體系的核心構件之一，能在維護市場信用、社會誠信和公共道德上發(fā)揮巨大作用，特別是能遏制高發(fā)、頻發(fā)的失信違規(guī)行為，其強大功能和震懾力是全社會有目共睹的。然而，從社會信用體系的初始設計方案角度看，它還有很多功能沒能發(fā)揮出來。例如，誠信教育方法創(chuàng)新尚需大量的腦科學和心理學研究投入，強調公平正義性的信用投放機制還未啟動設計，完整的失信懲戒機制還缺少市場型失信懲戒機制這一“半壁江山”，等等。如前文所述，兩種類型的失信懲戒機制并行能形成完美的互補關系，能使失信懲戒機制的強度和密度倍增。

　　因此，“十四五”期間，期望失信懲戒機制的完整性問題得到政府和業(yè)界的高度重視。在保證公共型失信懲戒機制法治化轉型順利完成的同時，應盡快再啟動市場型失信懲戒機制的建設，包括政府出臺引導和扶持性政策、告知和鼓勵信用信息供應商參與建設、啟動市場型失信懲戒機制的城市試點等。

　　社會信用體系的頂層設計和社會信用立法工作應有大局觀，須設法打破一些外國政客和媒體攻擊社會信用體系的謊言和謬論，以及一些中外學者對社會信用體系的短見和偏見。雖然社會信用體系可被用于治理一些社會問題，但它畢竟不是一種政府體系。在社會信用體系框架內，失信懲戒機制可以設計成為符合市場規(guī)則的機制，成為降低市場信用風險的“拐杖”，特別是為后發(fā)工業(yè)化國家跨過發(fā)展過程必遇到的“道德陷阱”架設起一座橋梁。

　　此外，市場型失信懲戒機制能向國際展示中國的市場規(guī)則和商業(yè)倫理，能為改進國際市場規(guī)則提供中國的技術支持和中國經驗。公共型失信懲戒機制則能向發(fā)展中國家提供市場和社會治理方面的經驗。我們不妨做個遐想，以社會信用體系為一個切入點，支持中國引領國際經濟治理體系改革，并提供中國經驗、治理理論和制度創(chuàng)新依據。

　　建設完整的失信懲戒機制必能帶動信控服務業(yè)的發(fā)展，推動中國的企業(yè)征信業(yè)走出國門，這將會對我國的全球化主張和“一帶一路”倡議提供有力支持，這也是非常值得期待的。

　　當前，全國人大正在推進社會信用立法工作，失信懲戒機制的完整性問題事關社會信用體系頂層設計的補漏，當務之急是讓立法者了解情況。社會信用立法應建立在對失信懲戒機制完整性深入了解的基礎上，還需要在法條中理順與支撐市場型失信懲戒機制的其他法律之間的邏輯關系。至于彌補社會信用體系頂層設計漏洞問題，特別是對誠信規(guī)則體系的架構，應走在《社會信用法》立法的前面，以使未來的《社會信用法》成為一部適應性強、有利于市場型失信懲戒機制運行的法律。另外，立法者還須了解，信用類法律只是誠信規(guī)則體系中的一個組成部分。《社會信用法》只有與其他誠信規(guī)則（含其他相關法律）有機融合，才能對完整的失信懲戒機制提供良好的規(guī)則支撐。

　　應該特別說明的是，市場型失信懲戒機制各項功能的實現(xiàn)，基于一種功能聚合型的系統(tǒng)支撐。對于當今的傳統(tǒng)工業(yè)經濟、信用經濟和數(shù)字經濟多種形式混合的中國市場，更具思維突破和技術創(chuàng)新的必要性。以往，支撐市場型失信懲戒機制運行的信用信息條件差，雖有一些略顯突兀的實驗成果和技術性探討呈現(xiàn)，但畢竟只屬于“現(xiàn)象級”的。在當今的平臺技術和大數(shù)據環(huán)境下，建設一個功能強大的市場型失信懲戒機制已經具備足夠的信息和技術條件，它的功能設計也可以在已有經驗的基礎上升級換代。

　　公共型失信懲戒機制“單打獨斗”不是治理失信的終極辦法，市場型失信懲戒機制才是根治失信的厲害“后招”。（作者：林鈞躍，本文刊發(fā)于《征信》2022年第一期。）