注：作者汪路先生為上海立信會計金融學(xué)院客座教授、西南財大光華赤信研究所主任、全聯(lián)并購公會信用管理專委會顧問、財新專欄作家和人民銀行征信中心原副主任。本文成于2023-08-21，已刊于財新網(wǎng)專欄。

    今年是《征信業(yè)管理條例》實施十周年，它在基礎(chǔ)征信業(yè)這個為信用服務(wù)的小行業(yè)十年發(fā)展中是發(fā)揮了積極作用的。友人囑我寫一回顧，聊以紀念。

    1、條例是市場經(jīng)濟需要法治的產(chǎn)物

    市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟也是法治經(jīng)濟。自中共黨的十一屆三中全會開始經(jīng)濟體制改革以來，經(jīng)過總體上對微觀經(jīng)濟管理不斷放權(quán)搞活，和對宏觀經(jīng)濟管理不斷引入市場調(diào)節(jié)工具，中國至少在經(jīng)濟體制上逐步確定了市場為主導(dǎo)的體制機制。雖然在這個變動過程中，也有一些反復(fù)特別是近年來的反復(fù)，市場經(jīng)濟體制機制還很不完善，國有計劃經(jīng)濟體制機制仍有很強的影響，但是中國經(jīng)濟的運行在上個世紀九十年代就已經(jīng)從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向以市場經(jīng)濟為主的體制機制，信用關(guān)系已經(jīng)在經(jīng)濟生活中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，是不爭的事實。

    在上述轉(zhuǎn)變過程伊始（上世紀八、九十年代），在金融領(lǐng)域相應(yīng)地出現(xiàn)了由專業(yè)銀行體制向商業(yè)銀行體制的變化：銀行可以向各類企業(yè)貸款融資，企業(yè)也可以向多家銀行借款了。面對這種市場競爭的局面，為了更好地管理信用風險款，適應(yīng)市場經(jīng)濟的征信制度，也在中國大陸被重新喚醒；最早的雛形是出現(xiàn)在深圳的紙質(zhì)貸款證，現(xiàn)在已演變?yōu)槿诵姓餍胖行牡男庞脠蟾妗?

    隨著基礎(chǔ)征信業(yè)的喚醒、征信服務(wù)活動的出現(xiàn)，便需要對涉及眾多市場主體利益的征信活動進行規(guī)制；伴隨著央行建設(shè)的銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)、企業(yè)和個人征信系統(tǒng)（亦稱“金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”）的運行，特別是在2003年國務(wù)院明確賦予人民銀行征信管理的職能以后，人行也更抓緊了征信法規(guī)建設(shè)工作。從早期《銀行信貸登記咨詢管理辦法（試行）》、《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》到2013年的《征信業(yè)管理條例》，反映的都是征信這個市場服務(wù)機制對法治有著內(nèi)在的需求。

    因此，《征信業(yè)管理條例》是市場經(jīng)濟需要法治、需要維護信用活動法治的產(chǎn)物。

    有了不斷升級完善征信法規(guī)的保駕護航，征信這個改革開放后新喚醒的服務(wù)活動便迅速發(fā)展起來。在各方的支持下，人行征信中心負責建設(shè)運營的征信系統(tǒng)，通過主要采集和整理加工企業(yè)和個人的信貸信息和反映其信用狀況的其他信息，建立起企業(yè)和個人信用信息的分享機制，為解決信用交易中的信息不對稱問題，促進降低金融風險和融資成本、提供公平信用機會、提升社會誠信意識等方面發(fā)揮了重要作用。據(jù)征信中心統(tǒng)計，2022年個人和企業(yè)征信業(yè)務(wù)查詢量分別達到41.7億次、1.2億次，日均查詢量分別為1143.2萬次、32.6萬次。自人行征信系統(tǒng)建成以來，查詢量一直保持兩位數(shù)的高速增長，已經(jīng)成為我國一個重要的信用服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。在這個過程中，既有里程碑式的積極貢獻，也存在一些缺憾。在回顧條例十周之際，客觀總結(jié)得失，深入思考下一步如何推動我國征信業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，包括但不限于央行主辦和監(jiān)管的征信服務(wù)如何更好地發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用，是十分有意義的。

    2、條例第五章是未點名地寫征信中心的業(yè)務(wù)

    由于一直有對信用進行管理的職能，早在2002年以前已經(jīng)建成銀登系統(tǒng)運行時期，人行便開始了推動起草征信法規(guī)的工作；后經(jīng)2002年國務(wù)院批準設(shè)立“建立企業(yè)和個人征信體系專題工作小組”工作機制、2003年國務(wù)院批準設(shè)立征信管理局，人行在主抓加快建設(shè)征信系統(tǒng)的同時，也在內(nèi)部由條法司接手主導(dǎo)，加快了征信法規(guī)的起草和推進工作。

    在人行起草條例的中后期，在差不多與征信管理局設(shè)立的同時，人行也設(shè)立了征信中心（2006年中編辦正式批準前稱“征信服務(wù)中心”），負責建設(shè)運營征信系統(tǒng)；該系統(tǒng)建成后便成為我國迄今實際上的基礎(chǔ)征信骨干系統(tǒng)。于是，條例的起草便面臨著如何規(guī)制征信中心業(yè)務(wù)或其直接管理的征信系統(tǒng)運行的問題。

    但是，由于一直以來人們對征信服務(wù)乃至征信中心的性質(zhì)認識有差異，如何規(guī)制征信中心或征信系統(tǒng)的問題便難以形成高度一致的意見。例如，究竟把征信中心設(shè)置成一個國有企業(yè)還是事業(yè)單位，就一直存在爭議。我清楚地記得，2002年以前的行長辦公會議是明確要設(shè)立以國有銀行出資的征信股份公司的；而在2009年人民銀行起草條例后期的有一稿中，則轉(zhuǎn)變明確寫上征信中心是事業(yè)單位。當時，征信中心在經(jīng)過內(nèi)部討論后，專門就此問題給行領(lǐng)導(dǎo)寫簽報，分析在條例中把征信中心事業(yè)單位的體制寫明將不利于未來征信中心可能的體制改革，可能給會給未來的體制改革制造更大的障礙；所幸，當時主要行領(lǐng)導(dǎo)均同意采納了征信中心的這條意見。但現(xiàn)在看來，至少短期內(nèi)征信中心的體制改革將更加困難了。

    在條例第五章“金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”，未點名地寫征信中心的業(yè)務(wù)中，還作了一條重要規(guī)定：“從事信貸業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)應(yīng)當向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫報送信貸信息?！边@條規(guī)定，實際上為此后人行在建立和管理信貸信用基礎(chǔ)征信體系中，為征信中心采集信貸信用信息建立了行政壟斷地位。在征信系統(tǒng)建設(shè)初期，為快速建立起集中統(tǒng)一的信貸信用信息采集和應(yīng)用模式，可以判斷這是有利的。但是，從為全社提供更有效率的服務(wù)和福利角度，這種缺乏競爭的行政壟斷格局，是否是利大于弊的就很難判斷了。好在，這個法規(guī)條文的本身含義，并不能解釋為行政壟斷的依據(jù)；行政壟斷業(yè)務(wù)主要是靠強大的行政體制形成的。于是，后來人行批準的兩個獲得個人征信牌照的基礎(chǔ)征信機構(gòu)（百行和樸道），盡管監(jiān)管機構(gòu)有意讓它們與征信中心的信貸基礎(chǔ)征信錯位拓展業(yè)務(wù)，但在銀行信貸機構(gòu)愿意的基礎(chǔ)上，它們還是已經(jīng)開始采集商業(yè)銀行信貸信息了。

    實際上，基礎(chǔ)征信業(yè)還有很大的拓展空間；不僅金融信用中尚有保險信用和股權(quán)投資信用的基礎(chǔ)征信服務(wù)機制尚未建立起來，更有非金融的商務(wù)信用這片廣闊的藍海尚未建立起基礎(chǔ)征信服務(wù)機制。正如某資深征信專家小心判斷的：“我國征信業(yè)已經(jīng)有了二十年的發(fā)展歷史，但時至今日，我們?nèi)匀徊荒芾碇睔鈮训卣f，我們已經(jīng)有了一個健康發(fā)展的征信體系?！?

    未來，基礎(chǔ)征信業(yè)在中國的信貸信用、金融信用乃至整個經(jīng)濟信用領(lǐng)域如何演變發(fā)展，我國能否形成征信服務(wù)是非公共產(chǎn)品性質(zhì)的市場服務(wù)認識，征信市場能否真正開放發(fā)展，很值得觀察和期待。

    3、條例出臺前，央行內(nèi)部已實行征信市場服務(wù)與征信行政監(jiān)管的分署運行

    征信中心初創(chuàng)時期，無論是非法人的內(nèi)設(shè)部門，還是事業(yè)法人，都是與人行2003年底設(shè)立的征信管理局為一套人馬合署辦公的。直到2007年上半年，在個人和企業(yè)征信系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)上線并平穩(wěn)運轉(zhuǎn)后，在人行系統(tǒng)內(nèi)部征信中心開始與征信管理局分署運行。作為央行內(nèi)兩個征信部門的職責定位分工是清晰的；對核心資產(chǎn)征信系統(tǒng)/數(shù)據(jù)庫怎么管、未來怎么建設(shè)運營，兩個部門經(jīng)過一段時間的磨合，也在實踐中基本理順了。

    但是，對于在基礎(chǔ)征信業(yè)內(nèi)，人行身兼市場服務(wù)和行政監(jiān)管兩個職能，外界始終存有質(zhì)疑?！墩餍艠I(yè)管理條例》回避了這個問題。未來修正升級條例，會如何回答這個質(zhì)疑，能否出現(xiàn)一個非國有控制的、混合所有制真正市場化的基礎(chǔ)征信機構(gòu)，也值得觀察。

    4、信用評級未能寫進條例是一種遺憾

    由于信用評估業(yè)務(wù)（包括信用評級和信用評分）與基礎(chǔ)征信業(yè)務(wù)的緊密聯(lián)系，起草條例時一直是考慮可以把信用評級業(yè)務(wù)放進去一道規(guī)制的。直到2009年由國務(wù)院法制辦發(fā)布的第一次公開征求意見稿（2009年10月13日國務(wù)院法制辦《征信管理條例(征求意見稿)》），仍是包含信用評級的。法制辦給出的解釋理由是：“考慮到信用報告、信用評分和信用評級之間存在著密切的聯(lián)系，以及對征信業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管的需求，征求意見稿將征信業(yè)務(wù)定義為包含信用報告、信用評分和信用評級，將信用報告業(yè)務(wù)、信用評分業(yè)務(wù)和信用評級業(yè)務(wù)等都納入管理的范圍，對征信業(yè)務(wù)中信息收集、整理、保存和加工等各個環(huán)節(jié)均做出了規(guī)定?！?

    但是理想豐滿現(xiàn)實骨感，由于在信用評級監(jiān)管上九龍治水體制問題迄今也未得到徹底解決，到法制辦第二次就征信條例征求意見時，條例原本包含對信用評級的規(guī)制內(nèi)容又被妥協(xié)拿掉。

    妥協(xié)精神未嘗不是好事。但是，對于講信用的數(shù)千年古國/大國，選擇走中國特色市場經(jīng)濟道路也有四、五十年了，可至今國內(nèi)信用評級業(yè)仍難以做大做強、在國際資本市場仍難有話語權(quán)（其負面影響是巨大的），問題結(jié)癥仍搞不清楚，是說不過去的。

    我國國內(nèi)信用評級業(yè)還很分散、弱小和難以走向國際資本市場，有復(fù)雜的多重原因，對信用評級業(yè)務(wù)的監(jiān)管分散、沒人負主要責任只是原因之一。這使得在不同金融市場上對信用評級業(yè)務(wù)進行監(jiān)管的門檻、規(guī)則均不統(tǒng)一，也很難研究出臺支持國內(nèi)信用評級機構(gòu)發(fā)展壯大的政策。因此條例起草時，本來是一個按照同一行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管的客觀要求、打破部門利益，解決此一長期受詬病問題的好機會。然而，中國特色強大的部門權(quán)力利益，加上軟弱缺位的協(xié)調(diào)決策機制，使得那些試圖從統(tǒng)一基本規(guī)矩開始的進步認識，例如關(guān)于在評級業(yè)務(wù)中建立防范利益沖突機制的原則要求等，終究不過在條例起草稿中曇花一現(xiàn)。這是一個遺憾。

    5、如何才能更好地提供信用評分服務(wù)？

    雖然信用評級沒能在征信條例中規(guī)制，但是并不妨礙征信機構(gòu)也做信用評分服務(wù)；因為信用評分與基礎(chǔ)征信的關(guān)系太緊密了，如若硬性割裂開來是會惹是非的。但是在人行征信中心提供信用評分服務(wù)上，卻遇到了問題。

    2015年開始，征信中心推向部分銀行試用的“個人信用報告數(shù)字解讀”產(chǎn)品，是典型的基于信用報告開發(fā)的、除信用報告以外的征信增值服務(wù)產(chǎn)品。實際上，它就是國外商業(yè)化的征信局信用評分，市場有很大需求，但征信中心迄今不敢對它單獨收費。征信中心還先后研發(fā)推出過企業(yè)關(guān)聯(lián)關(guān)系查詢、對公業(yè)務(wù)重要信息提示、商業(yè)銀行信用風險管理論壇、征信論壇等多種征信增值產(chǎn)品和服務(wù)，但都缺乏可持續(xù)的改善機制，反映出體制機制扭曲和動力愿望不足的現(xiàn)實。

    雖然沒有信用評分的正名，“個人信用報告數(shù)字解讀”產(chǎn)品在商業(yè)銀行用戶中還是很受歡迎的，盡管配套服務(wù)還有很大改善空間?？墒?，如用信用評分這個具更具市場化色彩的名字，則難免會因征信中心與人行的關(guān)系太緊密而難免給央行帶來麻煩，畢竟迄今實際上還沒有那個央行機構(gòu)向市場提供信用評分服務(wù)。另一方面的問題，是由于未能對其他做信用評分模型的專業(yè)機構(gòu)開放，征信中心采集的信貸信用基礎(chǔ)征信數(shù)據(jù)，還遠未被社會充分利用、未能對社會信用風險管理發(fā)揮更大的作用。

    問題的結(jié)癥在哪里呢？是否就在于我們?yōu)檎餍胚@個本質(zhì)屬于市場服務(wù)產(chǎn)品（包括基礎(chǔ)征信服務(wù)）的主要提供主體，設(shè)立了一個扭曲的體制？征信中心雖然財務(wù)上收費了，但事業(yè)單位體制決定了其提供服務(wù)的市場化程度很低。之所以官方為征信中心選擇如今的體制，而不是早期人行領(lǐng)導(dǎo)選擇的企業(yè)法人體制，原因之一是一些人有意無意地把錯誤的國際上征信服務(wù)體制格局信息傳給了國內(nèi)，讓很多國人誤以為國際上甚至西方國家也存在公共征信服務(wù)系統(tǒng)/體制。實際上，除了中國大陸以外，世界上普遍的主流認知，征信服務(wù)是不適合定性為公共產(chǎn)品的；至少在現(xiàn)階段是不是適合的。

    6、“斷直連”爭議的根源在于企業(yè)基礎(chǔ)征信業(yè)務(wù)不該設(shè)置備案監(jiān)管

    征信業(yè)需要行政監(jiān)管；進一步從信用信息主體和征信業(yè)務(wù)分類看，是個人征信的全部業(yè)務(wù)和企業(yè)征信中的企業(yè)信用評級業(yè)務(wù)需要監(jiān)管。這些認知，是我們在深入調(diào)研國際征信業(yè)在基礎(chǔ)上獲得的廣泛共識。但是在研究起草條例時，由于我們的嚴監(jiān)管文化使然，我們還是選擇了對企業(yè)基礎(chǔ)征信即企業(yè)信用報告服務(wù)也要進行行政監(jiān)管的體制，雖然選擇的只是備案制的監(jiān)管。

    可是，對企業(yè)基礎(chǔ)征信進行行政監(jiān)管能監(jiān)管什么呢？對社會能帶來什么福利好處呢？實踐證明，并沒有什么好監(jiān)管的，并不會對社會帶來什么福利。但是，對企業(yè)基礎(chǔ)征信實行行政監(jiān)管的壞處，帶給社會的額外成本，有兩點是明擺著的。一是審批成本，雖然只是備案制的行政監(jiān)管，可是在我國的行政監(jiān)管或行政許可實踐中，普遍操作成的并不是紙面上、國際上通行的明文核準備案制，而是近似于不必透明的審批許可制。關(guān)鍵是這增加的審批成本并不帶來任何社會收益。

    二是爭議成本。在審批牌照的金融監(jiān)管體制下，在有的地方施行“斷直連”措施，如在支付清算管理中、和在個人征信管理中，是必要的。但是對企業(yè)基礎(chǔ)征信也要求“斷直連”，就沒有什么道理了，本來你對企業(yè)征信采集什么信息、怎么采集就沒有什么好監(jiān)管的，突然橫出一條“斷直連”，必然會帶來爭議不斷。這與其他法律早就講清楚的需要保護企業(yè)“商業(yè)秘密”沒有關(guān)系。

    因此，未來修訂升級征信條例，對于是否還有必要取消對企業(yè)基礎(chǔ)征信實行備案制行政監(jiān)管，是應(yīng)好好研究的。

    7、未來，征信法規(guī)應(yīng)當以《個人信息保護法》為核心，完善對個人征信服務(wù)和監(jiān)管的規(guī)制

    回顧條例十周年，一方面應(yīng)肯定條例頒布實施十年來，為征信業(yè)發(fā)展保駕護航的積極作用，使得我們有法規(guī)依據(jù)地平衡處理著征信業(yè)發(fā)展、采集使用個人信息與保護個人信息權(quán)益之間的矛盾。另一方面，也不能不指出一些不可避免的缺憾。實際上，征信業(yè)發(fā)展二十多年來雖然成績很大，但仍然存在的遺憾還不止以上提到的這些。例如，基礎(chǔ)征信服務(wù)機制還遠未在商務(wù)信用領(lǐng)域建立起來；未來是否能借助國家最近推出的一系列促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策，社會力量能推動填補這個缺憾，也只得觀察。

    未來推動征信業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展，包括是否需要研究修訂升級征信條例，都需要全社會有更多的公開理性討論，不是哪一個單位、一個部門的事。即便像我們清楚看到的一個重要矛盾---市場經(jīng)濟深入發(fā)展對征信服務(wù)的需求迅速增長，與征信中心作為我國現(xiàn)階段基礎(chǔ)征信服務(wù)的主要提供者的越來越行政化的運作機制之間的矛盾，也不是僅僅靠征信中心的自身力量，就可以推動解決的。

    關(guān)于研究征信法規(guī)的修訂升級，撇開企業(yè)信用評級如何更好地規(guī)制以促進發(fā)展不論，個人征信的法治應(yīng)當以《個人信息保護法》為核心，完善對個人征信服務(wù)和監(jiān)管的規(guī)制，做好銜接。征信業(yè)從服務(wù)到監(jiān)管，應(yīng)有條件做我國個人信息保護乃至社會法治的模范行業(yè)。

    有時候贅言也有必要，以上只是我個人記憶和認知的回顧。