綠色信用制度是中國(guó)生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。其主要經(jīng)驗(yàn)有：始終堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與的多主體協(xié)同，始終堅(jiān)持科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的系統(tǒng)性創(chuàng)新，始終堅(jiān)持總體謀劃、分步實(shí)施、因地制宜的差異化實(shí)踐，始終堅(jiān)持行政率先、市場(chǎng)耦合、社會(huì)拓展的穩(wěn)健式實(shí)踐。

    然而，綠色信用制度實(shí)踐中缺少績(jī)效評(píng)估，也存在制度沖突、擁擠和缺位等問(wèn)題。因此，要著眼制度替代強(qiáng)化綠色信用制度選擇，著眼制度互補(bǔ)強(qiáng)化綠色信用制度耦合，著眼制度沖突強(qiáng)化綠色信用制度協(xié)同，著眼制度空缺強(qiáng)化綠色信用制度查漏補(bǔ)缺，著眼定性定量完善綠色信用制度績(jī)效評(píng)價(jià)。

    面對(duì)日漸嚴(yán)重環(huán)境和資源問(wèn)題，傳統(tǒng)綠色監(jiān)管模式存在監(jiān)管框架缺乏一致性，部門內(nèi)、部門間和部門外缺乏制衡，政府、市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制缺乏合力等問(wèn)題，嚴(yán)重影響綠色經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。綠色信用制度以夯實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為目標(biāo)、以法律法規(guī)規(guī)章為依據(jù)、以信息共享應(yīng)用為重點(diǎn)，是多部門多領(lǐng)域多層級(jí)協(xié)同推進(jìn)的系統(tǒng)工程，在公共治理、市場(chǎng)改革和社會(huì)建設(shè)中地位獨(dú)特、使命重大、任重道遠(yuǎn)。

    越重要的使命，就越需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，越系統(tǒng)的工程，就越需要具體制度的配套、互補(bǔ)及環(huán)環(huán)相扣，越重要的任務(wù)，就越需要因地制宜與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)發(fā)展情境變化不斷調(diào)整工作重心。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，綠色信用制度建設(shè)要立足中國(guó)特色優(yōu)勢(shì)，完善強(qiáng)制性、選擇性和引導(dǎo)性為主要特征的多層次制度體系，持續(xù)放大政府有為、市場(chǎng)有效、社會(huì)有序和治理有方的疊加效應(yīng)。

    一、中國(guó)綠色信用制度建設(shè)主要經(jīng)驗(yàn)

    與傳統(tǒng)強(qiáng)制性靜態(tài)的管制制度和選擇性傳導(dǎo)慢的經(jīng)濟(jì)制度比較，綠色信用制度具有權(quán)衡性、動(dòng)態(tài)性的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。中國(guó)綠色信用制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)是以信用評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)對(duì)監(jiān)管客體建立正負(fù)清單，系統(tǒng)集成推進(jìn)精準(zhǔn)化、差異化和動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，構(gòu)建形成管制手段、經(jīng)濟(jì)手段和信用手段相結(jié)合的綠色監(jiān)管格局。一方面，基于綠色信用信息的共享和應(yīng)用，對(duì)不同環(huán)節(jié)監(jiān)管應(yīng)用提供了有力工具。另一方面，完善綠色信用數(shù)據(jù)的全流程治理，更好了解社會(huì)需求，推動(dòng)傳統(tǒng)由內(nèi)而外的傳統(tǒng)監(jiān)管模式向由外而內(nèi)的新型監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。

    （一）“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與”的多主體協(xié)同。發(fā)揮社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議的作用，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)各級(jí)企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)管理系統(tǒng)和環(huán)保行政審批系統(tǒng)與公共信用信息平臺(tái)對(duì)接，建立相對(duì)完整的綠色信用評(píng)價(jià)體系和綠色信用紅黑名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

    一是通過(guò)部門協(xié)商制定綠色信用數(shù)據(jù)的目錄清單，在公開征求社會(huì)意見之后，根據(jù)目錄清單進(jìn)行綠色信用數(shù)據(jù)的歸集。為保障數(shù)據(jù)全面性、及時(shí)性和有效性，環(huán)境部門與大數(shù)據(jù)、發(fā)改、水利、城管、科技等部門建立暢通的信息共享通道，通過(guò)部門信息化系統(tǒng)或平臺(tái)實(shí)時(shí)對(duì)接，及時(shí)獲取并協(xié)同使用嚴(yán)重失信名單、“雙隨機(jī)一公開”檢查結(jié)果、行政處罰等多維信用數(shù)據(jù)。

    二是根據(jù)環(huán)境部門行業(yè)監(jiān)管業(yè)務(wù)要求，根據(jù)歸集共享的目錄數(shù)據(jù)，針對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)構(gòu)建綠色信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?；诒O(jiān)管需求導(dǎo)向和體現(xiàn)約束與激勵(lì)并重原則，可以考慮設(shè)置“綠色執(zhí)法、污染源監(jiān)控、排污許可證執(zhí)行、社會(huì)責(zé)任履行”等不同維度評(píng)價(jià)指標(biāo)。為體現(xiàn)差異化監(jiān)管要求，綠色信用評(píng)價(jià)結(jié)果可設(shè)置不同評(píng)價(jià)等級(jí)。為推進(jìn)信用監(jiān)管精準(zhǔn)性，信用評(píng)價(jià)要?jiǎng)討B(tài)實(shí)時(shí)更新。為體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致錯(cuò)責(zé)相當(dāng)原則，對(duì)嚴(yán)重失信名單的評(píng)價(jià)適用期限應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)，對(duì)信用修復(fù)事項(xiàng)的評(píng)價(jià)適用期限應(yīng)適當(dāng)縮短。

    三是深化綠色信用產(chǎn)品體系建設(shè)。從主體上看，將評(píng)價(jià)對(duì)象由重點(diǎn)主體逐步擴(kuò)大到個(gè)體工商戶、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者;從指標(biāo)設(shè)置和權(quán)重設(shè)置上看，完善以排污單位、環(huán)評(píng)中介機(jī)構(gòu)、垃圾處理企業(yè)等為重點(diǎn)的綠色信用評(píng)價(jià)體系、以能耗企業(yè)為重點(diǎn)的節(jié)能信用評(píng)價(jià)體系。綠色信用制度建設(shè)體現(xiàn)了政府主導(dǎo)原則，事前、事中、事后綠色信用應(yīng)用要取得成效，離不開企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)，各項(xiàng)制度流程流暢運(yùn)轉(zhuǎn)，得益于公眾的全程監(jiān)督參與。

    （二）“科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新”的系統(tǒng)性創(chuàng)新。

    一是技術(shù)創(chuàng)新。通過(guò)完善公共信用數(shù)據(jù)庫(kù)，重視以信用信息產(chǎn)生、歸集、共享、公開、評(píng)價(jià)、應(yīng)用和修復(fù)為環(huán)節(jié)的全生命周期質(zhì)量管理，實(shí)現(xiàn)公共信用數(shù)據(jù)與基層社會(huì)治理事項(xiàng)的結(jié)合應(yīng)用。

    二是制度創(chuàng)新。為保證試點(diǎn)工作開展，省市縣不同層級(jí)出臺(tái)不同制度，體現(xiàn)了制度創(chuàng)新。如2005年國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)工作的意見》（環(huán)發(fā)〔2005〕125號(hào)）；2013年環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法(試行)》（環(huán)發(fā)〔2013〕150號(hào)）；2021年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出“全面實(shí)施環(huán)保信用評(píng)價(jià)，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)綜合名錄的引導(dǎo)作用?！?022年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》，強(qiáng)調(diào)“完善生態(tài)環(huán)保信用制度?！边@些文件為數(shù)據(jù)收集、信用評(píng)價(jià)等具體工作提供制度支持。

    三是治理創(chuàng)新。從數(shù)據(jù)鏈條看，綜合環(huán)境部門行業(yè)監(jiān)管、金融信貸和市場(chǎng)化服務(wù)等數(shù)據(jù)，通過(guò)綠色信用數(shù)據(jù)歸集、整理分別形成指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)應(yīng)用形配套形成聯(lián)合獎(jiǎng)懲體系和監(jiān)管責(zé)任體系。從業(yè)務(wù)鏈條看，在“放管服”改革框架下，以信用信息共享協(xié)同方式，在事前開展信用承諾、事中開展分級(jí)分類監(jiān)管、事后開展聯(lián)合獎(jiǎng)懲和修復(fù)，將綠色信用嵌入環(huán)境治理的業(yè)務(wù)流程之中，推動(dòng)監(jiān)管的更加精準(zhǔn)化和動(dòng)態(tài)化，充分體現(xiàn)了綠色治理上的中國(guó)創(chuàng)新。

    （三）“總體謀劃、分步實(shí)施、因地制宜”的差異化實(shí)踐。

    一是總體謀劃。國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部為綠色信用制度建設(shè)搭建整體工作框架，指導(dǎo)各地從綠色信用的指標(biāo)選取、評(píng)價(jià)機(jī)制建立、聯(lián)合監(jiān)管體系完善、信用獎(jiǎng)懲主體確定、信用場(chǎng)景應(yīng)用、信用制度建設(shè)等方面開展綠色信用制度建設(shè)。由國(guó)家發(fā)展改革委建立公共信用評(píng)價(jià)，生態(tài)環(huán)境部實(shí)施行業(yè)信用監(jiān)管并創(chuàng)新綠色信用場(chǎng)景應(yīng)用，基本構(gòu)建了“通用+專業(yè)”精準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)制。

    二是分步實(shí)施。組成工作專班，統(tǒng)籌歸集主體各類數(shù)據(jù)，開發(fā)管理系統(tǒng)，構(gòu)建評(píng)價(jià)模型，評(píng)價(jià)主體信用，創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景。國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)建設(shè)全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，貫通“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境部門與其他部門監(jiān)管與信用的實(shí)時(shí)關(guān)聯(lián)，綠色信用監(jiān)管結(jié)果反饋到全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，建成高效協(xié)同的技術(shù)閉環(huán)，為各地各部門根據(jù)實(shí)際靈活開展綠色信用應(yīng)用提供多元化支撐。

    三是因地制宜。根據(jù)不同地域差異和歷史傳統(tǒng)，重點(diǎn)解決綠色信用制度的適應(yīng)性和有效性問(wèn)題，優(yōu)化發(fā)揮綠色信用的針對(duì)性和層次性作用。全國(guó)信用信息共享平臺(tái)將全國(guó)統(tǒng)一的公共信用評(píng)價(jià)結(jié)果、綠色信用紅黑名單等數(shù)據(jù)，交換至省級(jí)公共信用信息平臺(tái)和企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)管理系統(tǒng)，在綠色信用公示基礎(chǔ)上，省級(jí)環(huán)境部門結(jié)合累積數(shù)據(jù)，對(duì)企業(yè)、商戶精準(zhǔn)畫像，并作為差異化監(jiān)管的重要依據(jù)。設(shè)區(qū)市及以下環(huán)境部門還可以及時(shí)跟蹤轄區(qū)企業(yè)信用分布，研判地方綠色失信狀況。

    （四）“行政率先、市場(chǎng)耦合、社會(huì)拓展”的穩(wěn)健式實(shí)踐。綠色信用制度實(shí)施并非是各個(gè)領(lǐng)域齊頭并進(jìn)，而是根據(jù)不同時(shí)期特點(diǎn)和工作難度，動(dòng)態(tài)選擇制度建設(shè)的重點(diǎn)方向。

    首先，率先推進(jìn)行政領(lǐng)域應(yīng)用?；诃h(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法》，綜合公共信用評(píng)價(jià)和行業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)，對(duì)企業(yè)開展綠色信用評(píng)價(jià)。由于信用評(píng)價(jià)結(jié)果涉及企業(yè)切身利益，在實(shí)施過(guò)程中必須盡可能嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)。在綠色信用評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，將其作為政務(wù)事項(xiàng)辦理的重要依據(jù)，推進(jìn)綠色信用分級(jí)分類監(jiān)管和“雙隨機(jī)一公開”信用應(yīng)用。

    其次，耦合推進(jìn)市場(chǎng)領(lǐng)域應(yīng)用。為解決綠色信用制度的市場(chǎng)化問(wèn)題落實(shí)綠色信貸，將企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)管理系統(tǒng)與全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、全國(guó)信易貸平臺(tái)等開展實(shí)時(shí)對(duì)接，一方面，在財(cái)政資金的下?lián)?、企業(yè)債券等事項(xiàng)中推進(jìn)應(yīng)用，另一方面把既有數(shù)據(jù)融入銀行風(fēng)控體系，為政府科學(xué)決策提供支撐。
    最后，拓展社會(huì)領(lǐng)域應(yīng)用。綠色信用制度建設(shè)符合群眾普遍價(jià)值認(rèn)同，獲得社會(huì)的“隱性一致同意”，有利于推進(jìn)法規(guī)政策等正式制度與公眾期望非正式制度的銜接匹配。從實(shí)踐看，針對(duì)基層社會(huì)治理存在的痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，浙江省將綠色信用評(píng)價(jià)結(jié)果共享至基層治理四平臺(tái)，并結(jié)合村情通等應(yīng)用軟件，創(chuàng)新推進(jìn)綠色信用在貸款、交通、租賃、醫(yī)療等方面的結(jié)合應(yīng)用。

    二、中國(guó)綠色信用制度建設(shè)存在的問(wèn)題

    （一）綠色信用制度設(shè)計(jì)缺少績(jī)效評(píng)估

    綠色信用制度致力于追求更高的生態(tài)效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，任何單一效應(yīng)的忽視均不利于制度建設(shè)的整體推進(jìn)。所以績(jī)效評(píng)估在綠色信用制度中具有重要地位。但是，在實(shí)踐層面，制度的績(jī)效評(píng)估存在三個(gè)主要問(wèn)題。

    一是根據(jù)不同制度績(jī)效比較取舍機(jī)制尚未形成，對(duì)于替代性制度，部門往往根據(jù)上級(jí)要求或者喜好偏向選擇制度，這對(duì)優(yōu)質(zhì)制度脫穎而出造成阻礙。例如：由于綠色信用統(tǒng)計(jì)制度橫縱向不平衡、統(tǒng)計(jì)主體不協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)口徑不一致等原因，導(dǎo)致不同地區(qū)環(huán)境紅黑名單數(shù)量出現(xiàn)明顯差異，在信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制的約束下，勢(shì)必造成地區(qū)之間的不平衡現(xiàn)象。

    二是缺少不同制度之間的耦合機(jī)制。對(duì)于互補(bǔ)性制度，加強(qiáng)綠色信用制度與社會(huì)立法、中央環(huán)保督察等制度的交互，有利于更好發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，但是在實(shí)踐中往往是單制度的“單打獨(dú)斗”，對(duì)于跨部門協(xié)作存在難度。例如，由于全國(guó)性的社會(huì)信用法猶待出臺(tái)，綠色信用的聯(lián)合獎(jiǎng)懲在實(shí)際操作層面很難推進(jìn)，介于法律與道德事項(xiàng)信用介入難度很大。

    三是缺少制度演變的整體分析。不僅綠色信用制度會(huì)發(fā)生變化，而且內(nèi)部子制度及相互關(guān)系也會(huì)發(fā)生演變，因此，涉及的正式制度與非正式制度協(xié)同演化至關(guān)重要。在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題比較突出的情況下，信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲、分級(jí)分類監(jiān)管、“雙隨機(jī)一公開”信用執(zhí)法等“強(qiáng)制性制度”為主，這些制度環(huán)境效應(yīng)好但經(jīng)濟(jì)效應(yīng)往往不強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展至一定階段之后，考慮轉(zhuǎn)向綠色信貸、信用承諾等權(quán)衡利弊的“選擇性制度制度”，以更好平衡環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)關(guān)系。四是缺少綠色信用制度事后評(píng)估。綠色信用制度實(shí)施效果要通過(guò)制度評(píng)估來(lái)體現(xiàn)，缺乏事后評(píng)估，可能出現(xiàn)為制度創(chuàng)新而創(chuàng)新現(xiàn)象。盡管各省市普遍出臺(tái)系列綠色信用制度，但很大部分處于試行狀態(tài)，該廢止的沒(méi)有廢止，該修改的沒(méi)有修改，該轉(zhuǎn)正的沒(méi)有轉(zhuǎn)正。

    （二）綠色信用制度體系存在制度沖突

    針對(duì)不同微觀主體會(huì)形成不同綠色信用制度矩陣。制度矩陣內(nèi)各制度之間理應(yīng)是互相匹配協(xié)同的，但是現(xiàn)實(shí)中普遍存在制度沖突現(xiàn)象。

    一是“上位法”存在沖突。針對(duì)同一類制度的不同部門出臺(tái)的政策和同一部門出臺(tái)的不同制度，在制度約束和激勵(lì)措施上出現(xiàn)不一致。

    二是“下位法”存在沖突，多主體聯(lián)動(dòng)的制衡結(jié)構(gòu)仍未建立，時(shí)而出現(xiàn)“多張藍(lán)圖不銜接”問(wèn)題。以數(shù)據(jù)質(zhì)量為例，由于信息歸集缺乏硬性約束機(jī)制，一些部門出于利益考慮，設(shè)置數(shù)據(jù)獲取的前置性門檻，阻礙跨地區(qū)數(shù)據(jù)融合共享。此外，不同省份的綠色信用數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值大打折扣。

    三是“下位法”與“上位法”不一致。不同層級(jí)部門的權(quán)限、業(yè)務(wù)規(guī)則和制度偏好具有一定差異，如嚴(yán)重失信名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)制定集中在國(guó)家部委層面，綠色信用評(píng)價(jià)依托的公共信用數(shù)據(jù)主要掌握在省級(jí)以上部門，這就造成了數(shù)據(jù)資源在不同層級(jí)之間分配的不均衡現(xiàn)象，這對(duì)海關(guān)、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等垂直管理部門來(lái)說(shuō)更是如此。

    此外，在綠色信用制度執(zhí)行過(guò)程中，存在下級(jí)不理解上級(jí)政策意圖的問(wèn)題。例如，綠色信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施應(yīng)用，并非所有部門所有事項(xiàng)都要齊頭并進(jìn)，而是要抓住重點(diǎn)有選擇有針對(duì)性地把握實(shí)施，過(guò)度強(qiáng)調(diào)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲甚至所有事項(xiàng)“一刀切”，不僅對(duì)企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)造成影響，而且影響制度持續(xù)性。

    （三）綠色信用制度矩陣存在制度擁擠

    從1998年中國(guó)以世界銀行發(fā)展中國(guó)家環(huán)境推廣項(xiàng)目為契機(jī)，選取江蘇鎮(zhèn)江和內(nèi)蒙古呼和浩特兩市作為企業(yè)綠色信息公開的試點(diǎn)地區(qū)開始，綠色信用制度已經(jīng)經(jīng)歷了近25年的建設(shè)歷程，總體上形成了包括綠色信用監(jiān)管制度、綠色信貸制度和綠色信用披露制度等為主的制度體系。在實(shí)踐層面，地方經(jīng)驗(yàn)探索也足夠豐富，綠色融資、綠色債券、ESG評(píng)級(jí)等國(guó)際通用做法大多進(jìn)行了一定嘗試，綠色信用分級(jí)分類監(jiān)管、信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲、信用承諾等本土創(chuàng)新也在梳理總結(jié)和法治化制度化。

    在一定意義上說(shuō)，中國(guó)綠色信用制度是“多了”。一是綠色信用涉及的制度太繁雜，既有黨中央、國(guó)務(wù)院指導(dǎo)性方針，國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的總體政策，又有生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)綠色信用制度建設(shè)的文件，還有其他部門要求信用協(xié)同的文件，缺乏綠色信用制度建設(shè)的主導(dǎo)性綱領(lǐng)，多種制度之間的匹配性不足，主要體現(xiàn)為正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制的不匹配，或正式制度與非正式制度不匹配，或正式制度與實(shí)施機(jī)制不匹配，或非正式制度與實(shí)施機(jī)制不匹配。此外，缺乏財(cái)政支撐長(zhǎng)效保障機(jī)制，在制度實(shí)施的層次和力度上存在制約，難以在更大范圍更寬領(lǐng)域中深入應(yīng)用。

    二是綠色信用制度推進(jìn)過(guò)程中，針對(duì)同一問(wèn)題出現(xiàn)不同考核機(jī)制。比如，在對(duì)地方綠色信用體系評(píng)價(jià)上，具有法治政府、營(yíng)商環(huán)境、城市信用監(jiān)測(cè)排名、社會(huì)信用體系建設(shè)示范區(qū)等考核并存情況，這導(dǎo)致基層黨委、政府往往不是著眼全局生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，而是從部門利益出發(fā)開展工作，普遍存在制度服務(wù)于部門現(xiàn)象。

    （四）綠色信用制度迭代存在制度缺位

    在人與自然和諧共生現(xiàn)代化建設(shè)中，綠色信用制度必須根據(jù)階段性重點(diǎn)和條件進(jìn)行適當(dāng)修正，以更好適應(yīng)環(huán)境需要。作為多部門互動(dòng)的系統(tǒng)工程，綠色信用制度是制度體系創(chuàng)新而非一個(gè)具體制度創(chuàng)新，因此，缺乏多方機(jī)制的協(xié)同配合，制度實(shí)踐必然面臨困境。

    一是綠色信用制度的實(shí)施機(jī)制缺位。諾斯強(qiáng)調(diào)實(shí)施機(jī)制在制度體系中具有重要角色。然而，綠色信用制度的實(shí)施過(guò)程中，往往強(qiáng)調(diào)單一領(lǐng)域領(lǐng)域，而忽視了整體應(yīng)用，這對(duì)造成了社會(huì)對(duì)綠色信用制度的認(rèn)識(shí)總體停留在金融信貸領(lǐng)域，對(duì)信用在環(huán)境治理中多層次多樣性作用缺乏認(rèn)識(shí)，這些顯然不利于綠色信用制度的迭代升級(jí)。

    二是綠色信用制度的力量配置缺位。一方面，與綠色信用制度相關(guān)的數(shù)據(jù)歸集、評(píng)價(jià)、應(yīng)用等事項(xiàng)內(nèi)容繁雜，對(duì)應(yīng)行政力量還需承擔(dān)監(jiān)管、執(zhí)法、投訴等任務(wù)，往往面臨“人少事多”的困難，造成應(yīng)付上級(jí)工作疏于制度創(chuàng)新情況，這情況尤其在基層更為明顯。另一方面，綠色信用制度人才支撐不足。綠色信用制度建設(shè)亟需多學(xué)科交叉融合推進(jìn)，但是，在各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門中，具備法律、公共管理、環(huán)境資源等技術(shù)專業(yè)背景尤其是復(fù)合型人才的比例偏低，導(dǎo)致對(duì)綠色信用制度的理論探索和實(shí)踐總結(jié)普遍不足，這對(duì)進(jìn)一步健全綠色信用制度完善中國(guó)綠色治理體系顯然不利。

    三、中國(guó)綠色信用制度建設(shè)的優(yōu)化思路

    我國(guó)仍然處于市場(chǎng)化改革和數(shù)字化改革的深化期，綠色信用制度的作用不容忽視，但建設(shè)情況不容樂(lè)觀，治理現(xiàn)代化的信用基礎(chǔ)需要夯實(shí)；信用市場(chǎng)化應(yīng)用仍處于制度完善期，對(duì)標(biāo)中國(guó)式現(xiàn)代化和共同富裕的要求，綠色信貸市場(chǎng)發(fā)展仍有潛力。有鑒于此，針對(duì)綠色信用制度缺失、擁擠、沖突等問(wèn)題，從完善制度角度健全綠色信用體系，對(duì)更好總結(jié)推進(jìn)中國(guó)式綠色制度建設(shè)具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)際上，綠色信用制度不僅可以推動(dòng)正式制度和非正式制度在不同地區(qū)的差異化供給，而且通過(guò)提升綠色經(jīng)濟(jì)效率成為影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要外源性因素，這為理解中國(guó)特色綠色信用制度謀劃實(shí)施的邏輯起點(diǎn)和應(yīng)對(duì)當(dāng)下中國(guó)環(huán)境規(guī)制下中小微企業(yè)融資難題提供了全新思路。

    （一）著眼制度替代強(qiáng)化綠色信用制度選擇

    兩種以上制度可以達(dá)到同樣或相近政策效果時(shí)，這些制度就具有替代性。實(shí)際上，制度安排的有效性取決于是否適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境，這就啟示我們要權(quán)衡不同制度的優(yōu)勢(shì)和作用范圍，選擇相對(duì)合適的制度加以妥善運(yùn)用。

    一是在法律框架下權(quán)衡綠色信用制度的邊界及范圍。一方面，完善以排污單位、環(huán)評(píng)中介機(jī)構(gòu)、垃圾處理企業(yè)等為重點(diǎn)的綠色信用評(píng)價(jià)體系、以能耗企業(yè)為重點(diǎn)的節(jié)能信用評(píng)價(jià)體系，探索將綠色信用評(píng)價(jià)對(duì)象由重點(diǎn)主體擴(kuò)大到個(gè)體工商戶、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。

    另一方面，以環(huán)境信息依法披露制度改革為契機(jī)，依法公開綠色信用制度及微觀重點(diǎn)企業(yè)綠色失信狀況，緩解信息不對(duì)稱引致的市場(chǎng)扭曲。采取專家評(píng)價(jià)和抽樣調(diào)查相結(jié)合方式，定期對(duì)綠色信用制度開展第三方成效評(píng)估，合理確定綠色信用制度邊界及政策供給。

    二是由別無(wú)選擇的強(qiáng)制性制度轉(zhuǎn)為權(quán)衡利弊的市場(chǎng)選擇性制度。在綠色監(jiān)管從傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕庞脼榛A(chǔ)的新型監(jiān)管模式過(guò)程中，發(fā)揮分級(jí)分類監(jiān)管、聯(lián)合獎(jiǎng)懲等管制手段是基礎(chǔ)，但需要承擔(dān)較高的行政成本。而基于市場(chǎng)權(quán)衡的經(jīng)濟(jì)手段，由于運(yùn)行成本較低、多主體參與和注重動(dòng)態(tài)演變等特征，愈加受到關(guān)注。隨著以法規(guī)為典型形式的綠色信用制度體系不斷完備，提升綠色全要素生產(chǎn)率的方向應(yīng)該由政府建規(guī)立制轉(zhuǎn)為發(fā)揮納什議價(jià)和瓦爾拉斯拍賣等價(jià)格機(jī)制作用，通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)一步降低交易成本、推動(dòng)組織試驗(yàn)進(jìn)而提高分工效率。

    （二）著眼制度互補(bǔ)強(qiáng)化綠色信用制度耦合

    制度互補(bǔ)性是指不同制度協(xié)同實(shí)施的政策效果要高于單一制度的實(shí)施效果。一個(gè)有效的制度必須是能夠自我實(shí)現(xiàn)的，對(duì)應(yīng)的規(guī)則和實(shí)施系統(tǒng)都至關(guān)重要。因此，在綠色信用制度建設(shè)上，應(yīng)充分考慮互補(bǔ)性制度配合使用，而不宜單打獨(dú)斗。既需要發(fā)揮政府和市場(chǎng)機(jī)制作用，又要重視基于道德教化的引導(dǎo)性制度，強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與。中國(guó)綠色信用制度可以探索“兩個(gè)耦合”：

    一是強(qiáng)調(diào)綠色信用制度與關(guān)聯(lián)制度的耦合交互。一方面，通過(guò)示范、建議、勸告、鼓勵(lì)、提倡等非強(qiáng)制性方式推動(dòng)相對(duì)人履行義務(wù)。加強(qiáng)綠色信用制度行政指導(dǎo)，重視行政相對(duì)人切身利益訴求，明確監(jiān)管程序、效力依據(jù)、法律后果、執(zhí)行監(jiān)督等內(nèi)容，強(qiáng)化政策引導(dǎo)發(fā)揮聲譽(yù)效應(yīng)，為市場(chǎng)提供長(zhǎng)距離實(shí)施合約內(nèi)生機(jī)制。

    另一方面，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾參與。健全與綠色信用制度配套的信息公示考核、社會(huì)監(jiān)督和責(zé)任追究制度，將公眾參與納入制度出臺(tái)、實(shí)施、修訂、廢止等流程，并明確參與對(duì)象、方式、程序、期限、反饋及保障等事項(xiàng)。

    二是強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性制度和非強(qiáng)制性制度的耦合。一方面，完善事前、事中和事后全流程強(qiáng)制性信用執(zhí)法。夯實(shí)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的法律保障和實(shí)施機(jī)制是強(qiáng)制性信用執(zhí)法的重要前提。由于綠色責(zé)任分散在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理部門之中，針對(duì)超標(biāo)排污、材料謊報(bào)、違規(guī)監(jiān)測(cè)等綠色失信行為，通過(guò)跨部門信用聯(lián)合監(jiān)管和執(zhí)法，能夠更大程度提高企業(yè)綠色失信的懲戒預(yù)期。環(huán)境部門強(qiáng)制性信用執(zhí)法是推動(dòng)綠色信用自我實(shí)施機(jī)制建立的重要前提，有利于倒逼企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)法律義務(wù)。綠色信用修復(fù)是綠色信用自我實(shí)施機(jī)制的重要體現(xiàn)，但是以信用修復(fù)為實(shí)踐形式的自我實(shí)施并非完全出于自愿，通常會(huì)以社會(huì)義務(wù)的形式在政策制度中予以規(guī)定。企業(yè)綠色信用的自我實(shí)施義務(wù)的履行既是政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督的目標(biāo)，亦是企業(yè)據(jù)此評(píng)價(jià)處理和減少污染物效果開展成本--收益決策分析的重要基礎(chǔ)。

    另一方面，健全非強(qiáng)制性綠色信用執(zhí)法。與強(qiáng)制性信用執(zhí)法行政復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)高、使用頻率低的缺陷不同，非強(qiáng)制性信用執(zhí)法注重與監(jiān)管相對(duì)人協(xié)商和溝通，有利于填補(bǔ)法律空白，進(jìn)行法律試錯(cuò)，減少立法的盲目性和不適性。

    其一是信用行政指導(dǎo)，通過(guò)示范、建議、勸告、鼓勵(lì)、提倡等非強(qiáng)制性方式促使相對(duì)人自愿履其綠色信用義務(wù)。環(huán)境部門應(yīng)強(qiáng)化綠色信用行政指導(dǎo)制度，關(guān)注行政相對(duì)人一方的利益訴求，對(duì)相關(guān)的程序、效力依據(jù)、相關(guān)的法律后果、指導(dǎo)的監(jiān)督等許多方面內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，強(qiáng)化政策引導(dǎo)發(fā)揮聲譽(yù)效應(yīng)，為市場(chǎng)提供長(zhǎng)距離實(shí)施合約的內(nèi)生機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與和維護(hù)綠色信用的積極性和自覺(jué)性。

    其二是信用激勵(lì)。作為綠色信用制度重要手段，信用激勵(lì)與信用懲戒配合有利于降低信用執(zhí)法阻力，引導(dǎo)和激勵(lì)行政相對(duì)人主動(dòng)采取行動(dòng)承擔(dān)義務(wù)。但由于缺少制度剛性，信用激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、程序、監(jiān)督等方面還需明確。

    （三）著眼制度沖突強(qiáng)化綠色信用制度協(xié)同

    由于“信息孤島”和部門利益沖突，導(dǎo)致制度之間存在一定沖突性。在國(guó)家社會(huì)信用法短期尚未出臺(tái)的背景下，通過(guò)加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)以盡可能達(dá)到綠色信用制度平行實(shí)施，有利于弱化行政割據(jù)對(duì)信用政策實(shí)施效果的扭曲，促進(jìn)內(nèi)涵式創(chuàng)新發(fā)展與外延式協(xié)同發(fā)展的有效統(tǒng)一，這對(duì)提升區(qū)域整體綠色經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)深刻轉(zhuǎn)型大有裨益。所以，對(duì)于綠色信用制度相關(guān)部門，應(yīng)該梳理綠色信用數(shù)據(jù)清單和綠色信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施清單，通過(guò)清單式管理，盡可能達(dá)到綠色信用制度建設(shè)合力。

    在實(shí)踐中做好“三個(gè)統(tǒng)籌”：一是統(tǒng)籌綠色信用制度多部門綜合決策機(jī)制。綠色信用制度建設(shè)屬于公共治理范疇，各部門難免受自身利益影響，因此建立跨部門決策機(jī)制至關(guān)重要。要充分發(fā)揮國(guó)家發(fā)展改革委和中國(guó)人民銀行這兩個(gè)社會(huì)信用體系雙牽頭部門和生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明晰綠色信用制度建設(shè)的原則、依據(jù)和實(shí)踐路徑，規(guī)范各部門權(quán)力并落實(shí)對(duì)應(yīng)義務(wù)。

    二是統(tǒng)籌推進(jìn)多部門聯(lián)合監(jiān)管和行動(dòng)機(jī)制。以綠色信用制度建設(shè)為契機(jī)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)綠色監(jiān)管過(guò)程中部門各自為戰(zhàn)狀態(tài)，完善以環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管下發(fā)改、住建、科技、銀保監(jiān)等部門參與的協(xié)同治理機(jī)制，將綠色信用評(píng)價(jià)與環(huán)評(píng)審批、信貸融資、稅率優(yōu)惠等跨部門業(yè)務(wù)進(jìn)行銜接，推動(dòng)綠色信用評(píng)價(jià)結(jié)果的多維應(yīng)用。以“放管服”改革為切入口，完善“雙隨機(jī)一公開”綠色信用的應(yīng)用規(guī)則，避免重復(fù)多頭執(zhí)法，減輕企業(yè)受到的環(huán)境監(jiān)管壓力。嚴(yán)格執(zhí)行政府向人大及其常委會(huì)報(bào)告生態(tài)環(huán)境狀況的報(bào)告制度，推動(dòng)政府自覺(jué)創(chuàng)新制度保護(hù)好綠色人居環(huán)境。

    三是統(tǒng)籌短期制度建設(shè)與長(zhǎng)期制度建設(shè)的關(guān)系。不同階段綠色信用制度的區(qū)域互動(dòng)將產(chǎn)生差異化的報(bào)酬矩陣，要重視綠色信用制度空間異質(zhì)性及衍生效應(yīng)對(duì)綠色經(jīng)濟(jì)效率可能影響。一方面，加強(qiáng)規(guī)范性監(jiān)管與內(nèi)生性激勵(lì)，以激勵(lì)相容為原則優(yōu)化綠色信用治理結(jié)構(gòu)，減少制度調(diào)整演變阻礙，強(qiáng)調(diào)跨地制度的協(xié)調(diào)和耦合。另一方面，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制作用，解決綠色信用制度落實(shí)難題，在制度構(gòu)建層次、政策制訂層次和政策執(zhí)行層次，既要強(qiáng)調(diào)分系統(tǒng)推進(jìn)，又要注重多系統(tǒng)協(xié)同。

    （四）著眼制度空缺強(qiáng)化綠色信用制度查漏補(bǔ)缺

    由于周期性特征，制度建立完善往往滯后于現(xiàn)實(shí)需要，綠色信用制度也不例外，這時(shí)健全制度查漏補(bǔ)缺常態(tài)化機(jī)制就顯得必要，對(duì)于制度空缺性要加強(qiáng)制度供給及時(shí)補(bǔ)位。首先，要明確技術(shù)在綠色信用制度中的重要角色。結(jié)合大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、機(jī)器算法等前沿技術(shù)特征，合理選擇技術(shù)嵌入點(diǎn)，依靠技術(shù)查找制度漏洞完善制度體系，構(gòu)建技術(shù)與制度協(xié)同推進(jìn)的理論和實(shí)踐路徑，推進(jìn)從技術(shù)監(jiān)測(cè)、智能監(jiān)管到精準(zhǔn)、協(xié)調(diào)、有效治理的模式轉(zhuǎn)變，建立覆蓋企業(yè)全生命周期綠色信用監(jiān)管系統(tǒng)。

    其次，完善綠色共富導(dǎo)向的綠色信用制度。加快建立“生態(tài)+信用+”的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，意味著要依法依規(guī)通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源集約化利用，并實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的變現(xiàn)，所以綠色信用制度建設(shè)中不僅要利用好信用聯(lián)合懲戒、分級(jí)分類監(jiān)管等約束性手段，而且要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)用綠色信貸、信用聯(lián)合獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)性手段，整合財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金和金融市場(chǎng)，加快構(gòu)建與綠色信用掛鉤的資源配置規(guī)則。

    最后，健全綠色信用的長(zhǎng)效制度。一是健全聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制。要對(duì)綠色信用嚴(yán)重失信名單和激勵(lì)名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、退出準(zhǔn)則、運(yùn)用規(guī)則更好權(quán)衡，同時(shí)，也應(yīng)更好規(guī)范綠色信用激勵(lì)場(chǎng)景設(shè)計(jì)，合理設(shè)置激勵(lì)對(duì)象和手段。二是持續(xù)探索綠色信用制度與其他綠色制度的聯(lián)接機(jī)制。借鑒大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等最新技術(shù)，完善“綠色信用+”集成支撐系統(tǒng)，有重點(diǎn)有步驟地將生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)信用體系建設(shè)嫁接起來(lái)，找準(zhǔn)兩者結(jié)合的最優(yōu)區(qū)間。三是健全綠色信用保障機(jī)制。加強(qiáng)人才、資金、政策保障，建立基層干部信用業(yè)務(wù)常態(tài)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制。加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信宣傳，強(qiáng)化對(duì)失信懲罰的制度環(huán)境建設(shè)，著力提升市場(chǎng)主體規(guī)則意識(shí)、法治意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)。

    （五）著眼定性定量完善綠色信用制度績(jī)效評(píng)價(jià)

    綠色信用制度實(shí)施效果必須要通過(guò)績(jī)效定量評(píng)價(jià)才能知曉。一是綠色信用制度實(shí)施前的評(píng)價(jià)。不僅要采取定性方式，而且要借助仿真模擬、政策評(píng)估等定量方式，對(duì)制度可能產(chǎn)生的效果進(jìn)行預(yù)判。二是綠色信用制度實(shí)施中的評(píng)價(jià)。制度建設(shè)一定時(shí)期，要對(duì)制度情況進(jìn)行“回頭看”，對(duì)存在的問(wèn)題要及時(shí)解決，對(duì)路線偏離要及時(shí)“糾偏”。三是綠色信用制度實(shí)施后的評(píng)價(jià)。在綠色信用制度建設(shè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，要對(duì)制度開展總體評(píng)價(jià)，對(duì)好的制度予以保留，對(duì)不好的制度予以修正或廢棄。

    在綠色信用制度績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，為盡可能客觀公正，應(yīng)該盡可能開辟社會(huì)參與途徑。首先是公眾監(jiān)督。在制度層面明確參與對(duì)象、方式、程序、期限、反饋及保障等，將公眾參與納入制度出臺(tái)、實(shí)施、修訂、廢止等全過(guò)程。制度出臺(tái)階段，將政策文件通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)紙等方式公開，在規(guī)定期限內(nèi)，公眾通過(guò)電話、郵箱等途徑反饋意見。制度實(shí)施階段，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)信用評(píng)價(jià)情況，尤其擬表彰企業(yè)，要及時(shí)信息公示，鼓勵(lì)公眾參與，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。

    其次是群眾評(píng)議。群眾歡迎和認(rèn)可是評(píng)判綠色信用制度建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)。采取專家評(píng)價(jià)和抽樣調(diào)查相結(jié)合方式，針對(duì)綠色信用情況，定期組織不同區(qū)域不同人群的滿意度評(píng)價(jià)調(diào)查。為保證客觀性，滿意度調(diào)查應(yīng)有統(tǒng)計(jì)部門組織實(shí)施，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)公之于眾，更好了解公眾的需求，合理確定綠色信用的政策供給。

    最后是綠色信用披露。信息充分是判斷其他人是否遵從慣例的依據(jù)，也是公眾對(duì)政府或企業(yè)監(jiān)督的重要前提。環(huán)境部門應(yīng)健全信息公開公示考核制度、社會(huì)監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度，完善信息公開方式，拓寬信息公開渠道，將監(jiān)管制度及重點(diǎn)企業(yè)信用信息依法主動(dòng)完整公開。

    由于政府、企業(yè)和家庭存在錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系，緩解信息扭曲及不對(duì)稱需要政府、企業(yè)和家庭共同參與。

    一是政府信用披露。作為綠色信用制度公共產(chǎn)品供給方，政府應(yīng)加強(qiáng)法規(guī)政策和綠色嚴(yán)重失信信息披露，在制度制定、出臺(tái)和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)宣傳，推動(dòng)公眾參與監(jiān)督。

    二是企業(yè)信用披露。信息披露有效激勵(lì)“綠色企業(yè)”、約束“黑色企業(yè)”。政府強(qiáng)制性披露企業(yè)污染失信信息，為公眾監(jiān)督企業(yè)創(chuàng)造條件。企業(yè)主動(dòng)披露綠色會(huì)計(jì)、綠色生產(chǎn)、綠色產(chǎn)品等信息，引導(dǎo)社會(huì)綠色消費(fèi)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綠色產(chǎn)品價(jià)值。

    三是家庭信用披露。家庭主要作用是對(duì)政府和企業(yè)信用披露作出反映，根據(jù)政府信用披露通過(guò)投票對(duì)綠色政府給予“獎(jiǎng)賞”、對(duì)污染政府給予“懲罰”，根據(jù)企業(yè)信用披露選擇購(gòu)買“綠色產(chǎn)品”、抵制購(gòu)買“有公害產(chǎn)品”。家庭也是綠色信用披露者，加入環(huán)保協(xié)會(huì)以顯示態(tài)度，通過(guò)綠色社團(tuán)力量對(duì)政府和企業(yè)構(gòu)成壓力。

    本文作者陳海盛，浙江省信用中心信用研究領(lǐng)域首席專家；沈滿洪，浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究院院長(zhǎng)