地方社會(huì)信用立法從初創(chuàng)進(jìn)入成熟階段，逐漸形成了一套完整的體系結(jié)構(gòu)，在國(guó)家層面立法未出臺(tái)的背景下，地方已經(jīng)將具體的工作完成，但卻缺少對(duì)地方立法權(quán)正當(dāng)性的法理論證，導(dǎo)致學(xué)界就地方社會(huì)信用立法權(quán)仍有爭(zhēng)論。

    先從法理上論證地方享有信用立法權(quán)，再立足《立法法》規(guī)范對(duì)社會(huì)信用立法事項(xiàng)是否屬于法律保留事項(xiàng)、是否屬于《立法法》列舉的法律保留中的其他事項(xiàng)，以及是否屬于地方先行立法事項(xiàng)三個(gè)方面進(jìn)行了分析；最后，從《立法法》中發(fā)掘出了地方先行進(jìn)行社會(huì)信用立法的立法權(quán)，提出應(yīng)當(dāng)在地方進(jìn)行信用立法時(shí)引入法律保留原則，而并非直接否定地方先行進(jìn)行信用立法的權(quán)力。

    一、問(wèn)題提出：地方是否有權(quán)進(jìn)行社會(huì)信用立法

    社會(huì)信用相關(guān)地方性法規(guī)立法肇始于2011年的《陜西省公共信用信息條例》，2017年《上海市社會(huì)信用條例》實(shí)現(xiàn)了綜合性立法“從零到有”的突破，截至2024年1月，各省、市出臺(tái)了31個(gè)以《社會(huì)信用條例》命名的地方性法規(guī)，地方信用立法的先行先試無(wú)疑為中央進(jìn)行立法提供了大量經(jīng)驗(yàn)，也推動(dòng)了國(guó)家層面立法的進(jìn)程。

    黨的二十大報(bào)告要求完善社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度。2022年3月29日中辦、國(guó)辦《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2022〕25號(hào)）鼓勵(lì)地方在結(jié)合實(shí)際需求的情況下在立法權(quán)限內(nèi)制定社會(huì)信用相關(guān)的地方性法規(guī)。在此種背景下，應(yīng)當(dāng)首先回答在國(guó)家社會(huì)信用立法缺失的情況下，地方是否有權(quán)先行規(guī)定社會(huì)信用事項(xiàng)？

    二、地方社會(huì)信用立法權(quán)合法性論爭(zhēng)

    1979年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中明確了地方性法規(guī)的制定權(quán)。之后，地方立法的權(quán)限不斷擴(kuò)大。法學(xué)意義上的地方立法，可以分為制定地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章；從立法主體來(lái)看可以分為人大及其常委會(huì)、地方政府；縱向按照行政層級(jí)，可以細(xì)分為省級(jí)及設(shè)區(qū)的市一級(jí)。

    《立法法》將制定地方性法規(guī)的權(quán)力配置給省級(jí)人大及其常委會(huì)，將制定地方政府規(guī)章的權(quán)力配置給省、設(shè)區(qū)的市地方政府。盡管社會(huì)信用地方立法呈現(xiàn)繁榮發(fā)展的景象，但目前就社會(huì)信用地方立法的主體及權(quán)限進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的文章較少，就相關(guān)問(wèn)題并未達(dá)成一致觀點(diǎn)。

    （一）否定地方社會(huì)信用立法權(quán)

    有學(xué)者從《立法法》第八十二條看出，地方政府規(guī)章的立法權(quán)限僅為對(duì)法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)的細(xì)化，且根據(jù)《立法法》第七十二條將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限限定在三種事項(xiàng)之中，即便擴(kuò)大理解這三種事項(xiàng)，社會(huì)信用事項(xiàng)仍無(wú)法被完全納入其中。

    同時(shí)，由于社會(huì)信用建設(shè)具有全國(guó)綜合性特點(diǎn)，故該觀點(diǎn)認(rèn)為省級(jí)人大及其常委會(huì)也并不當(dāng)然地具有信用立法權(quán)。

    （二）肯定地方社會(huì)信用立法權(quán)

    有學(xué)者將社會(huì)信用事項(xiàng)理解為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”領(lǐng)域出現(xiàn)的新型態(tài)事項(xiàng)，以此肯定了省級(jí)人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的社會(huì)信用先行立法權(quán)。還有學(xué)者認(rèn)為地方在整體上有權(quán)對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)行立法，但由于我國(guó)《立法法》第八條規(guī)定，有關(guān)公民人身自由、政治權(quán)利及民事基本制度只能由法律來(lái)限制，因此地方立法的權(quán)限在聯(lián)合守信激勵(lì)和失信懲戒這種具體事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)受到限制。

    有學(xué)者僅討論了設(shè)區(qū)的市的社會(huì)信用立法權(quán)限問(wèn)題，同樣也在整體上肯定設(shè)區(qū)的市具有社會(huì)信用立法權(quán)限，但是否定了設(shè)區(qū)的市在某些事項(xiàng)和措施方面的立法權(quán)限。就事項(xiàng)限制方面，學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的范圍應(yīng)限定在“政府部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)的公用事業(yè)、公共設(shè)施等方面的規(guī)劃和市政建設(shè)的控制、指導(dǎo)”等方面。

    就措施限制方面，從行政強(qiáng)制來(lái)說(shuō)，設(shè)區(qū)的市僅可以立法設(shè)定“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”和“扣押財(cái)物”兩種行政強(qiáng)制措施。

    在行政許可方面，若尚未制定法律、行政法規(guī)的行政許可，可由設(shè)區(qū)的市以地方性法規(guī)的形式進(jìn)行設(shè)定。在行政處罰方面，除限制人身自由、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照外，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)均可涉及。

    （三）只能制定省級(jí)地方性法規(guī)

    有學(xué)者認(rèn)為，依照《立法法》，只有省級(jí)人大及其常委會(huì)是社會(huì)信用地方先行立法的適格主體。但因?yàn)樯鐣?huì)信用事項(xiàng)不屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限三類(lèi)事項(xiàng)中的任意一個(gè)事項(xiàng)，故在省級(jí)層面的社會(huì)信用法沒(méi)有出臺(tái)時(shí)，設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會(huì)，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府均無(wú)權(quán)就社會(huì)信用事項(xiàng)先行立法。

    三、地方社會(huì)信用立法的合法性證成

    地方是否具有社會(huì)信用事項(xiàng)立法權(quán)，首先需要從從法理上尋求地方先行立法權(quán)的正當(dāng)性，再立足于《立法法》規(guī)范，從社會(huì)信用事項(xiàng)是否為法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，是否屬于《立法法》第十一條第11項(xiàng)規(guī)定的“必須由全國(guó)人大及常委會(huì)立法事項(xiàng)”，以及是否屬于地方先行立法權(quán)事項(xiàng)三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析。

    （一）地方社會(huì)信用立法權(quán)的學(xué)理證成

    從憲法法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)全部立法事項(xiàng)分為三大類(lèi)：一是中央專(zhuān)屬立法事項(xiàng)；二是中央與地方共同立法事項(xiàng)；三是地方性事務(wù)立法事項(xiàng)。在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生影響，涉及整個(gè)國(guó)家利益，或需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的，以及通過(guò)刑事責(zé)任來(lái)調(diào)整的事務(wù)，必須由中央立法；而那些影響局限于特定行政區(qū)劃內(nèi)的地方事務(wù)，可由地方自主立法；除此之外，還存在一些既不完全屬于中央也不完全屬于地方的立法領(lǐng)域，這些通常需要中央與地方共同參與立法。

    在這三類(lèi)立法事項(xiàng)中，地方立法機(jī)構(gòu)對(duì)于某些中央專(zhuān)屬的立法領(lǐng)域及那些已有法律和行政法規(guī)的央地共同立法領(lǐng)域，有執(zhí)行性立法權(quán)；對(duì)于尚未有法律和行政法規(guī)出臺(tái)的央地共同立法領(lǐng)域，地方立法機(jī)構(gòu)擁有先行立法的權(quán)力；而對(duì)于純粹的地方性事務(wù)，地方立法機(jī)構(gòu)則擁有完全的自主立法權(quán)。

    1.社會(huì)信用立法屬于央地事權(quán)

    中央專(zhuān)屬事務(wù)的種類(lèi)為國(guó)家主權(quán)事務(wù)、需要全國(guó)統(tǒng)一的事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀政策及大部分全國(guó)性事業(yè)或重大工程。社會(huì)信用立法雖然需要全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但是其并非由中央政府壟斷性掌握和控制的、不與地方政府分享的事務(wù)，反而需要地方政府發(fā)揮能動(dòng)性，為信用建設(shè)做貢獻(xiàn)。信用立法對(duì)國(guó)家權(quán)力來(lái)說(shuō)，重要性程度無(wú)法與需要全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政、度量衡、時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)制度等比較。

    信用立法也不屬于地方事務(wù)。地方事務(wù)往往因地制宜，具有典型的地方特色，強(qiáng)調(diào)地方的特殊性。信用立法是全國(guó)性事務(wù)，不強(qiáng)調(diào)地方事務(wù)的特殊性，因此信用立法不是地方事務(wù)。

    央地共管事務(wù)中的某些事務(wù)其利益惠及全體國(guó)民。原則上，這類(lèi)事務(wù)應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)承辦。然而，由于這些事務(wù)在執(zhí)行過(guò)程中的某些環(huán)節(jié)需要地方層面的配合與支持，因此，它們也被視為央地共管事務(wù)。這種模式既確保了政策的全國(guó)統(tǒng)一性，又能充分利用地方的資源和優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)更有效的管理和服務(wù)。

    在國(guó)家推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的同時(shí)，地方政府也需要統(tǒng)籌推進(jìn)本區(qū)域內(nèi)的信用體系建設(shè)，加強(qiáng)政府對(duì)信用體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。地方政府在信用環(huán)境建設(shè)、信用服務(wù)行業(yè)監(jiān)管等方面要協(xié)助中央政府。在中央尚未出臺(tái)法律、行政法規(guī)的情形下，地方政府對(duì)信用建設(shè)也應(yīng)當(dāng)負(fù)有管理責(zé)任。

    央地共管事務(wù)通常遵循地方先行的原則，隨后逐步擴(kuò)展至全國(guó)范圍。其原因在于，中央在對(duì)央地共管事務(wù)進(jìn)行立法時(shí)往往存在一定的延遲，這就要求地方先行一步，通過(guò)實(shí)踐探索，為中央的立法工作積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。地方的先行嘗試不僅能夠?yàn)橹醒胩峁┚唧w的案例參考，還能促進(jìn)相關(guān)立法的完善和發(fā)展。

    最開(kāi)始的地方信用立法，信息的采集、信息的共享等都是在省級(jí)或者地市級(jí)行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的，但是隨著科技的高速發(fā)展，人員流動(dòng)更加頻繁，僅靠劃定范圍內(nèi)收集到的信息難以全面地進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，需要跨區(qū)域合作、跨部門(mén)共享、跨平臺(tái)傳送，這些行為逐漸超越了地方行政區(qū)域的界限。因此不論是理論還是實(shí)際，社會(huì)信用立法都可以歸屬為央地共同立法事務(wù)。

    2.授權(quán)立法不是先行立法

    前述學(xué)者根據(jù)《立法法》第八十二條否認(rèn)地方政府的立法權(quán)，認(rèn)為地方政府僅有對(duì)上級(jí)法規(guī)的細(xì)化權(quán)，是錯(cuò)誤地將先行立法歸類(lèi)于試驗(yàn)立法逐級(jí)下放的范圍內(nèi)。法律意義上的立法，根據(jù)影響范圍分為中央立法和地方立法。中央立法中，又根據(jù)事務(wù)的重要性細(xì)分為絕對(duì)法律保留、相對(duì)法律保留和非法律保留事項(xiàng)。地方立法則根據(jù)事務(wù)涉及的范圍細(xì)分為綜合性和具體行政管理事項(xiàng)。

    以上事務(wù)根據(jù)每個(gè)位次，將上述相應(yīng)的立法權(quán)限分給國(guó)家機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。中央立法中的非法律保留可能會(huì)下放給地方性法規(guī)進(jìn)行試驗(yàn)，而綜合性地方立法事項(xiàng)則可以下放由政府規(guī)章先行試驗(yàn)，簡(jiǎn)稱(chēng)為“試驗(yàn)立法權(quán)逐級(jí)下放”原則，即前述所稱(chēng)地方享有“立法細(xì)化權(quán)”的情形。

    學(xué)者指出，我國(guó)《立法法》對(duì)先行立法的規(guī)定總共有四條：一是授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況先行制定行政法規(guī)；二是地方人大常委會(huì)根據(jù)地方現(xiàn)狀和需要先行制定地方性法規(guī)；三是授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)先行立法；四是地方政府先行制定地方政府規(guī)章。除了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行立法之外，其他三條都對(duì)先行立法權(quán)限進(jìn)行了限定。此種分類(lèi)方法錯(cuò)誤地混淆了授權(quán)立法及先行立法。

    授權(quán)立法指的是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)最高行政機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)、特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制特殊的法規(guī)（或單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)或地方性法規(guī)）的權(quán)限。

    因此，在上述分類(lèi)中，第一項(xiàng)和第三項(xiàng)應(yīng)屬于授權(quán)立法，而非學(xué)者所稱(chēng)的試驗(yàn)立法逐級(jí)下放。在實(shí)踐中，我國(guó)主要通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)直接發(fā)布專(zhuān)門(mén)的授權(quán)立法決定，抑或通過(guò)法律條款授予制定規(guī)范性文件的權(quán)力兩種方式來(lái)授權(quán)國(guó)務(wù)院立法。

    地方立法機(jī)關(guān)可以行使立法權(quán)的縱向事項(xiàng)范圍，學(xué)理上又分為執(zhí)行性、自主性和先行性立法事項(xiàng)。執(zhí)行性立法權(quán)限體現(xiàn)在《立法法》第八十二條第一款第1項(xiàng)，自主性立法權(quán)限體現(xiàn)在《立法法》第八十二條第一款第2項(xiàng)。先行性立法是指在不涉及中央立法事項(xiàng)的前提下，全國(guó)性法規(guī)不成熟的背景下，對(duì)迫切需要改革或者立法的新領(lǐng)域率先立法，減少試錯(cuò)成本，為中央積累立法經(jīng)驗(yàn)的地方立法。

    地方社會(huì)信用立法權(quán)限并非來(lái)自授權(quán)立法，而是源自《立法法》第八十二條第二款及第九十三條第五款所規(guī)定的先行立法權(quán)。因此國(guó)務(wù)院授權(quán)立法及經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法不屬于先行立法討論范圍。地方信用立法權(quán)可以?xún)H從《立法法》第八十二條第二款及第九十三條第五款進(jìn)行討論。

    （二）社會(huì)信用事項(xiàng)不屬于《立法法》列舉的法律保留事項(xiàng)

    從我國(guó)《立法法》第八十二條第二款可以看出法律保留事項(xiàng)之外的中央立法事項(xiàng)地方有權(quán)先行立法?！读⒎ǚā返谑粭l采取列舉并概括的方式歸納了法律保留事項(xiàng)，而第十二條將法律保留分為相對(duì)保留及絕對(duì)保留。除《立法法》中的規(guī)定外，我國(guó)行政法中的其他法律條文也就法律保留作出了規(guī)定，如《行政處罰法》、《行政許可法》。

    這些規(guī)定主要涉及公民人身、經(jīng)濟(jì)自由等方面。社會(huì)信用立法事項(xiàng)雖涉及信用主體重要權(quán)利義務(wù)，但由于社會(huì)信用立法事項(xiàng)涉及范圍廣泛，既涉及行政、司法機(jī)關(guān)交互的職權(quán)關(guān)系，又涉及公民基本權(quán)利義務(wù)及社會(huì)信用領(lǐng)域的基本制度，因此不能簡(jiǎn)單地將社會(huì)信用事項(xiàng)整體納入法律保留事項(xiàng)之內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行社會(huì)信用立法時(shí)，引入法律保留原則，規(guī)避那些屬于法律保留的內(nèi)容。由此得出結(jié)論，社會(huì)信用事項(xiàng)并不能簡(jiǎn)單地將其整體納入法律保留事項(xiàng)之中。

    （三）社會(huì)信用事項(xiàng)不屬于必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)

    社會(huì)信用事項(xiàng)不屬于《立法法》第十一條第1項(xiàng)至第10項(xiàng)所列舉的法律保留事項(xiàng)，那么其是否屬于第十一條第11項(xiàng)？本文認(rèn)為答案是否定的。

    1.全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)“其他事項(xiàng)”尚未明確

    哪些事項(xiàng)屬于“必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”？對(duì)于確定僅由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出說(shuō)明解釋的事項(xiàng)，目前尚無(wú)相關(guān)立法解釋的領(lǐng)域。根據(jù)《立法法》，對(duì)于需要由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)，限定在兩個(gè)范圍：

    一是憲法明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)制定法律的事項(xiàng)；二是有關(guān)法律規(guī)定該事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。憲法中明確規(guī)定了45處應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，除被明確劃為專(zhuān)屬立法權(quán)的事項(xiàng)外，其他都屬于“其他事項(xiàng)”。

    《立法法》第十二條規(guī)定的法律相對(duì)保留事項(xiàng)，必須由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)作出明確的授權(quán)決定，且國(guó)務(wù)院不得將該授權(quán)轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。社會(huì)信用事項(xiàng)不屬于憲法和法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)制定法律的事項(xiàng)，因此社會(huì)信用事項(xiàng)不屬于兜底規(guī)定中的“其他事項(xiàng)”。

    2.列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃不等于屬于其他事項(xiàng)

    自第八屆全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始，每屆全國(guó)人大常委會(huì)都會(huì)將需要制定法律的項(xiàng)目列入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃?！妒膶萌珖?guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將社會(huì)信用方面的立法項(xiàng)目列入第二類(lèi)項(xiàng)目。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)信用立法列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，就表明社會(huì)信用立法按照法律保留的原則，應(yīng)當(dāng)制定法律，且已進(jìn)入立法程序，地方有立法權(quán)的機(jī)關(guān)不應(yīng)再考慮先行立法，尤其是規(guī)章及行政規(guī)范性文件在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下更不能制定信用法律規(guī)范或行政規(guī)范。

    然而，盡管社會(huì)信用立法被納入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，但這并不能證明它是必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的其他事項(xiàng)。原因是全國(guó)人大及其常委會(huì)也有權(quán)制定法律來(lái)規(guī)定除法律保留事項(xiàng)之外的事項(xiàng)，其權(quán)限并不僅限于專(zhuān)屬立法權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)。是否屬于法律保留事項(xiàng)主要依靠央地分權(quán)來(lái)劃分，而不是納入了全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃就屬于其他必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的其他事項(xiàng)。該學(xué)者將原因和結(jié)果倒置，不當(dāng)?shù)叵蘅s了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)。

    3.地方社會(huì)信用立法通過(guò)了備案審查

    賦予地方立法權(quán)后，為確保地方立法不越權(quán)、不抵觸上位法，我國(guó)還建立了一套完整的法律法規(guī)備案審查機(jī)制。根據(jù)《立法法》第一百零九條第一款第2項(xiàng)的規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)需要上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。根據(jù)該法第一百零七條、第一百零八條的規(guī)定，如果省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)存在超越權(quán)限等情形的，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)予以撤銷(xiāo)。

    但至今，并未出現(xiàn)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)撤銷(xiāo)省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的社會(huì)信用事項(xiàng)的地方性法規(guī)的先例，說(shuō)明在進(jìn)行備案審查這一程序時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)并不認(rèn)為省級(jí)人大及其常委會(huì)無(wú)權(quán)對(duì)社會(huì)信用事項(xiàng)進(jìn)行立法。社會(huì)信用事項(xiàng)也并非屬于必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。綜上，社會(huì)信用立法不屬于《立法法》規(guī)定的法律保留事項(xiàng)，地方對(duì)信用事宜享有立法權(quán)。

    因此在中央統(tǒng)一立法出臺(tái)之前，不能以地方立法違憲違法為由，認(rèn)為地方立法無(wú)效。

    （四）地方社會(huì)信用立法主體權(quán)力的規(guī)范證成

    1.省級(jí)人大及其常委會(huì)有社會(huì)信用事項(xiàng)的先行立法權(quán)

    前述學(xué)者稱(chēng)，由于社會(huì)信用建設(shè)具有全國(guó)綜合性特點(diǎn)，省級(jí)人大及其常委會(huì)并不當(dāng)然地?fù)碛猩鐣?huì)信用立法權(quán)。

    首先，立法事務(wù)根據(jù)影響范圍分為全國(guó)性、地方性，根據(jù)內(nèi)容性質(zhì)分為綜合性及行政性。全國(guó)性與綜合性不是一個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)信用體系建設(shè)涉及各個(gè)社會(huì)主體，中央僅就社會(huì)信用事項(xiàng)發(fā)揮統(tǒng)籌作用，就難以由地方建立的協(xié)調(diào)機(jī)制予以統(tǒng)一立法。但也應(yīng)當(dāng)允許地方開(kāi)展多形式的立法，就信用信息管理事務(wù)形成統(tǒng)一的規(guī)則，探索建立社會(huì)信用機(jī)制，以此促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

    其次，省級(jí)人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)立法，應(yīng)當(dāng)對(duì)綜合性的事務(wù)享有先行立法權(quán)。不能僅以社會(huì)信用建設(shè)具有全國(guó)綜合性特點(diǎn)就否認(rèn)省級(jí)人大及其常委會(huì)的社會(huì)信用立法權(quán)。且上述論述中已經(jīng)將社會(huì)信用事項(xiàng)歸類(lèi)為央地共管事務(wù)，省級(jí)人大及其常委會(huì)的社會(huì)信用立法權(quán)可就《立法法》進(jìn)行討論。

    《立法法》第八十條規(guī)定了省級(jí)人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)前需要遵守的前提條件。就先行立法權(quán)來(lái)說(shuō)，《立法法》第八十二條第二款規(guī)定，符合下列條件的，省級(jí)人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市級(jí)人大有權(quán)推動(dòng)立法：

    第一，國(guó)家尚未通過(guò)有關(guān)法律、行政法規(guī)；第二，不屬于法律保留的范圍；第三，根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要。

    首先，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、人民銀行會(huì)同社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議成員單位和其他有關(guān)部門(mén)共同審議起草了《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》，該法目前仍在公開(kāi)征求意見(jiàn)。在社會(huì)信用方面的行政法規(guī)中，目前只有《征信業(yè)管理?xiàng)l例》和《企業(yè)信息公示暫行條例》，尚未出臺(tái)統(tǒng)一的綜合性社會(huì)信用立法。

    其次，前文提到，盡管社會(huì)信用中可能采取限制人身自由等懲罰措施，但應(yīng)避免因具體措施涉及法律保留而將其歸類(lèi)為完全法律保留事項(xiàng)。省級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)有權(quán)對(duì)這類(lèi)立法事項(xiàng)進(jìn)行立法?！蛾P(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見(jiàn)》明確鼓勵(lì)各地在立法權(quán)限內(nèi)結(jié)合實(shí)際制定社會(huì)信用相關(guān)地方性法規(guī)，根據(jù)實(shí)際情況，地方對(duì)于信用事項(xiàng)確有立法需求。

    綜上所述，省級(jí)人大及其常委會(huì)具備社會(huì)信用立法的資格，有權(quán)先行試驗(yàn)立法。

    2.設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)有社會(huì)信用事項(xiàng)的先行立法權(quán)

    地方的立法權(quán)除了要考慮央地立法權(quán)的縱向劃分外，還要考慮央地立法權(quán)的橫向劃分。以地方性法規(guī)為例，其立法機(jī)關(guān)分兩個(gè)層級(jí)，一個(gè)是省級(jí)人大及其常委會(huì)，另一個(gè)是設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)。這兩個(gè)層級(jí)的立法機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的權(quán)力是有區(qū)別的。

    截至2024年1月，寧波市、杭州市、邢臺(tái)市、廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、宿遷市、泰州市等18個(gè)市出臺(tái)市級(jí)社會(huì)信用相關(guān)條例?！读⒎ǚā罚?015）第七十二條第二款對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)進(jìn)行了限制。雖然社會(huì)信用事項(xiàng)無(wú)法被包含在這三者之中，但可以在制定這三個(gè)方面的地方性法規(guī)時(shí)以單獨(dú)的法律條文和附帶性規(guī)定的滲透性立法方式制定有關(guān)社會(huì)信用事項(xiàng)的內(nèi)容。2018年修改的《憲法》第一百條第二款只是籠統(tǒng)地規(guī)定了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)。該款中“依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)”中的“法律”應(yīng)是指《立法法》。

    《立法法》（2023）與《立法法》（2015）相比，明確列舉了設(shè)區(qū)的市人民政府的立法權(quán)限，擴(kuò)大了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)的立法權(quán)限，將“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，并新增了“基層治理”這一方面的立法事項(xiàng)。

    在《立法法》（2023）尚未出臺(tái)時(shí)，學(xué)者提出無(wú)論如何擴(kuò)大理解三種事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市都無(wú)社會(huì)信用事項(xiàng)的立法權(quán)限。但是《立法法》修改后，是否可以將社會(huì)信用事項(xiàng)歸于“基層治理”領(lǐng)域？我們需要明確“社會(huì)治理”的內(nèi)涵。

    社會(huì)治理是中國(guó)特有概念，一些研究者將社會(huì)治理視為由國(guó)家主導(dǎo)，多方主體尤其是社會(huì)力量參與的治理模式。社會(huì)治理的組織架構(gòu)部分，包括社會(huì)治理體制和共建共享的社會(huì)治理格局，它們是社會(huì)治理體系的重要組成部分。

    而社會(huì)治理的基礎(chǔ)工程和制度建設(shè)方面，包括國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)的構(gòu)建、實(shí)名登記制度的實(shí)施及社會(huì)信用體系的建立，這些都是確保社會(huì)治理有效運(yùn)行的關(guān)鍵支撐。黨的十八屆三中全會(huì)提出“系統(tǒng)治理”概念，指出黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的治理模式，突出了政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)及基層自治之間的良性互動(dòng)。治理是指向傳統(tǒng)政府治理的政策倡導(dǎo)，其內(nèi)涵包括合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理、多元共治。因此基層治理可以解釋為開(kāi)放性、跨空間、跨組織的多元共治。

    從黨的十九屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中的概論及黨的二十大報(bào)告中的論述，我們可以看出社會(huì)信用事宜可作為一項(xiàng)共建共治共享的社會(huì)治理制度歸入基層社會(huì)治理事項(xiàng)，由此也可以看出國(guó)家、社會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的放松。

    《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2024年版）》規(guī)定，地方社會(huì)信用體系建設(shè)牽頭單位有權(quán)編制地方公共信用信息補(bǔ)充目錄。同時(shí)，《全國(guó)失信懲戒措施清單（2021年版）》《全國(guó)失信懲戒措施清單（2022年版）》都規(guī)定了牽頭部門(mén)有權(quán)編制適用于本地區(qū)的失信懲戒措施?？梢钥闯?，除全國(guó)性公共信用信息目錄和失信懲戒措施外，地方性法規(guī)（包括設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)）有權(quán)規(guī)定公共信用信息的種類(lèi)，也有權(quán)補(bǔ)充規(guī)定失信懲戒措施，有權(quán)編制公共信用信息補(bǔ)充目錄和失信懲戒措施補(bǔ)充清單。因此設(shè)區(qū)的市是社會(huì)信用立法的適格主體。

    3.省級(jí)和設(shè)區(qū)的市人民政府有社會(huì)信用事項(xiàng)的先行立法權(quán)

    我國(guó)目前在北京、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海及福建省出臺(tái)了規(guī)制公共信用信息的省級(jí)政府規(guī)章，在福州市、深圳市、杭州市出臺(tái)了共四部設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章。我國(guó)《立法法》關(guān)于地方先行立法規(guī)定的第二處是第九十三條第五款規(guī)定的地方政府規(guī)章的先行立法權(quán)。政府規(guī)章也分為執(zhí)行性、自主性和先行性規(guī)章三類(lèi)。執(zhí)行性、自主性規(guī)章是在已有上位法規(guī)定的情況下制定，且有相關(guān)范圍限制。先行性規(guī)章規(guī)定在該條第5項(xiàng)，第6項(xiàng)對(duì)先行性規(guī)章的規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行了限制。

    在地方人大及其常委會(huì)沒(méi)有制定地方性社會(huì)信用條例的背景下，地方政府主動(dòng)起草社會(huì)信用政府條例，是否屬于越權(quán)行為？回答這個(gè)問(wèn)題，必須確定如何解釋《立法法》第九十三條第五款中的“地方性法規(guī)”一詞，該條中的“地方性法規(guī)”一詞是否涵蓋各種類(lèi)型的地方性法規(guī)。

    有學(xué)者認(rèn)為，從立法初衷來(lái)看，鑒于先行立法權(quán)不能層層轉(zhuǎn)移，地方政府規(guī)章的先行立法權(quán)不屬于《立法法》第八十二條第二款賦予的地方性法規(guī)對(duì)于中央立法事項(xiàng)的先行立法權(quán)限。還有學(xué)者認(rèn)為，介于試驗(yàn)立法權(quán)的配置是有序的、有限的，是按照級(jí)別逐級(jí)錯(cuò)位的，因此不得對(duì)地方性法規(guī)還未試驗(yàn)立法的事項(xiàng)，先行制定政府規(guī)章，由此來(lái)看，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府不是社會(huì)信用立法的適格主體。

    這些觀點(diǎn)的邏輯基礎(chǔ)在于將中央與地方立法權(quán)限簡(jiǎn)單劃分為中央立法事項(xiàng)與地方立法事項(xiàng)。但實(shí)踐中大量事務(wù)并不是中央政府專(zhuān)屬事務(wù)或者地方政府專(zhuān)屬事務(wù)，而是由中央政府與地方政府共同管轄的事務(wù)，對(duì)央地共管事務(wù)中央與地方均可立法。

    所以在沒(méi)有先行地方性法規(guī)情況下，地方政府先行制定政府規(guī)章，并不構(gòu)成所謂中央專(zhuān)屬立法權(quán)的地方先行立法的越位轉(zhuǎn)移。鑒于地方性法規(guī)的立法事權(quán)既涵蓋正式立法權(quán)又包含先行立法權(quán)，故先行立法權(quán)應(yīng)涵蓋“制定地方性法規(guī)的”立法事項(xiàng)。

    換句話說(shuō)，地方性法規(guī)的先行立法權(quán)限包括了中央立法事項(xiàng)中未被法律保留的事項(xiàng)，從而合理合法地?cái)U(kuò)展了地方政府規(guī)章的先行立法權(quán)限，使其擁有對(duì)中央立法事項(xiàng)進(jìn)行地方試驗(yàn)的權(quán)力。省級(jí)和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府是制定政府規(guī)章的適格主體。
 
    綜上所述，依照《立法法》的規(guī)定，省級(jí)人大、設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)有社會(huì)信用立法權(quán)，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府均有社會(huì)信用立法權(quán)。

    四、結(jié)論

    首先，應(yīng)當(dāng)在整體上肯定地方有權(quán)對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)行立法，地方無(wú)權(quán)立法的事項(xiàng)僅是具體事項(xiàng)，比如可能因涉及限制人身自由而無(wú)效的聯(lián)合守信激勵(lì)及失信懲戒條款。

    由于《立法法》《行政處罰法》及《行政許可法》中存在的法律保留條款，地方信用立法無(wú)權(quán)對(duì)法律保留事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。對(duì)于那些涉及公民基本權(quán)利與重大利益（比如公民人身自由、財(cái)產(chǎn)自由等）事項(xiàng)的立法權(quán)，必須牢牢抓在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)手中，不經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序不得使用，地方無(wú)權(quán)僭越。

    其次，根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，地方政府規(guī)章不得超過(guò)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定的范圍設(shè)定減損信用主體權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。比如，地方立法不能規(guī)定禁止醫(yī)生給信用狀況較差的信用主體治病，因?yàn)榻】禉?quán)、生命權(quán)屬于基本民事權(quán)利。

    再次，國(guó)家出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）及《關(guān)于〈全國(guó)失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2022年版）〉的說(shuō)明》，均能反映中央對(duì)地方自主設(shè)定社會(huì)信用失信懲戒方式的支持。

    最后，信用立法事宜雖然涉及信用主體的權(quán)利義務(wù)，但法律保留應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)內(nèi)容的保留，而不是手段和方式的保留，在內(nèi)容上考慮不同層級(jí)的規(guī)范是否越權(quán)，比較內(nèi)容（主要是基本權(quán)利）重要性與程序是否對(duì)等，而不是限制在施行過(guò)程中進(jìn)行手段與方式的創(chuàng)新。因此在中央立法真空的情況下，地方立法應(yīng)當(dāng)有權(quán)在符合比例原則等條件的情況下規(guī)定社會(huì)信用事宜。地方立法能夠在《行政處罰法》中明確失信聯(lián)合懲戒措施的設(shè)定權(quán)，比如現(xiàn)如今一些地方先行嘗試的信用懲治、信息披露等處罰方式。實(shí)踐中，也有將教育、環(huán)境保護(hù)等涉及公民、法人和其他組織重要權(quán)利義務(wù)的立法事宜排除在法律保留事項(xiàng)之外的情況。

    作者：劉宗勝，鄧心雨（湘潭大學(xué)信用風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)院）