黨的二十屆三中全會(huì)提出，健全誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。健全誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措就是進(jìn)行社會(huì)信用立法，將誠(chéng)信價(jià)值觀的要求入法入規(guī)，以法治推動(dòng)誠(chéng)信體系建設(shè)。

    目前，我國(guó)多地積極推進(jìn)誠(chéng)信體系建設(shè)，出臺(tái)信用方面地方性法規(guī)或政府規(guī)章。在中央層面，2023年全國(guó)人大常委會(huì)已將信用建設(shè)法列入五年立法規(guī)劃，并明確將其列入第二類立法項(xiàng)目，即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案。2022年11月，由國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行等單位研究起草的《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）向社會(huì)公開征求意見(jiàn)。

    為何要制定社會(huì)信用體系建設(shè)法？其立法目的何在？這是制定該法必須解決的首要問(wèn)題。立法目的是一部法律的靈魂，它對(duì)法律的制定、修改、解釋和適用均具有指導(dǎo)作用。

    通常情況下，一部法律立法目的的設(shè)定要遵循有限、直接原則。有限指把立法要解決的主要問(wèn)題設(shè)定為立法目的；直接指預(yù)期實(shí)現(xiàn)的直接目的，而不包括該目的實(shí)現(xiàn)后所產(chǎn)生的反射效果。我國(guó)現(xiàn)行有效的法律大多遵循了有限、直接原則，立法目的一般不超過(guò)5個(gè)。比如《中華人民共和國(guó)刑法》的立法目的只有兩個(gè)：懲罰犯罪；保護(hù)人民。

    然而，《征求意見(jiàn)稿》第一條有7個(gè)立法目的，包括完善社會(huì)信用體系、創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、提升全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、健全覆蓋全社會(huì)的征信體系。按照有限、直接的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，顯然，《征求意見(jiàn)稿》設(shè)定的立法目的過(guò)多，特別是夾雜了沒(méi)有直接關(guān)系的立法目的，比如“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”?；诖?，本文按照有限、直接的原則，試探析社會(huì)信用體系建設(shè)法的立法目的。

    培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義誠(chéng)信價(jià)值觀

    “誠(chéng)信”是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，培育和弘揚(yáng)誠(chéng)信價(jià)值觀、加強(qiáng)信用體系建設(shè)被列入各級(jí)各部門議程。中央層面，這一工作主要沿著三條路徑展開：一是發(fā)揮道德教化作用，通過(guò)教育引導(dǎo)、輿論宣傳、文化熏陶、實(shí)踐養(yǎng)成等方式，逐漸使誠(chéng)信價(jià)值觀內(nèi)化為人們的精神追求。二是政策推動(dòng)。為推動(dòng)信用體系建設(shè)，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了一系列政策性文件，比如《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。三是法治推動(dòng)。將誠(chéng)信價(jià)值觀的要求入法入規(guī)，發(fā)揮法律的剛性約束作用，以法治保障人們踐行誠(chéng)信價(jià)值觀。比如，民法典等法律中有相關(guān)誠(chéng)信條款。

    在以法治推動(dòng)信用體系建設(shè)方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家已積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，歸納起來(lái)主要有兩種做法：一是將誠(chéng)信價(jià)值觀的要求轉(zhuǎn)化為某些單行法律中的誠(chéng)信法律原則、誠(chéng)信法律規(guī)則；二是制定專門的社會(huì)信用法。

    我國(guó)在將誠(chéng)信價(jià)值觀法律化方面也采取這兩種做法，一方面在民法典等法律中將誠(chéng)實(shí)守信確立為法律原則或法律規(guī)則；另一方面出臺(tái)專門的信用立法，推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。

    在此背景下，全國(guó)人大常委會(huì)將社會(huì)信用體系建設(shè)法列入立法規(guī)劃。由此可見(jiàn)，社會(huì)信用立法的首要目的是培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，推進(jìn)信用體系建設(shè)。

    維護(hù)社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序

    雖然不同時(shí)代，人們基于誠(chéng)信價(jià)值觀建立起來(lái)的信任機(jī)制不同，但是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序開展離不開信任機(jī)制的作用。古代社會(huì)，誠(chéng)信主要以道德規(guī)范形式存在，那時(shí)人們交往范圍小，交易安全主要是基于道德誠(chéng)信建立起來(lái)的信任機(jī)制?，F(xiàn)代社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化，人們的交往范圍日益擴(kuò)大、流動(dòng)性不斷增加，且經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)多發(fā)生在陌生人之間。這種情況下，完全基于道德誠(chéng)信并不能確保交易安全，因此，必須基于法律誠(chéng)信建立一種新的信任機(jī)制，促使交易雙方按照對(duì)方當(dāng)事人的預(yù)期行事。

    當(dāng)下，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特別是電子商務(wù)迅速發(fā)展，對(duì)誠(chéng)信提出了較高要求。為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)法律誠(chéng)信的需求，各級(jí)立法機(jī)關(guān)已經(jīng)有意識(shí)地將誠(chéng)信價(jià)值觀的要求融入立法。但是，基于法律誠(chéng)信建立信任機(jī)制僅依靠單行法還不夠，國(guó)家必須制定專門的社會(huì)信用法，提供有力的法治保障。從這個(gè)角度看，維護(hù)社會(huì)秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序是社會(huì)信用體系建設(shè)法的重要立法目的。

    創(chuàng)新社會(huì)治理

    社會(huì)信用體系建設(shè)從一開始就承載著創(chuàng)新社會(huì)治理的功能?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確指出：“社會(huì)信用體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)治理體制的重要組成部分”，“加快社會(huì)信用體系建設(shè)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要手段”。

    作為社會(huì)治理的手段，信用相對(duì)于道德、法律而言是一種創(chuàng)新。道德和法律通過(guò)規(guī)范人們行為方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目的，二者在調(diào)整人們行為時(shí)各有優(yōu)點(diǎn)和不足：道德規(guī)范適用范圍較廣，但執(zhí)行力遠(yuǎn)不及法律規(guī)范。反過(guò)來(lái)，法律規(guī)范雖然執(zhí)行力較強(qiáng)，但卻需動(dòng)用較多的國(guó)家資源，且有些領(lǐng)域法律規(guī)范不宜介入調(diào)整。

    如何彌補(bǔ)二者的不足？傳統(tǒng)思路是把道德和法律作為社會(huì)治理不可或缺的手段，取長(zhǎng)補(bǔ)短，使二者相輔相成、相得益彰。現(xiàn)在，人們探索通過(guò)信用手段可以補(bǔ)充強(qiáng)化道德和法律在社會(huì)治理中的不足。

    如前所述，信用治理不僅針對(duì)組織和個(gè)人的某一個(gè)特定行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且針對(duì)組織和個(gè)人在一段時(shí)間內(nèi)的所有行為進(jìn)行評(píng)價(jià)；信用懲戒對(duì)組織和個(gè)人的社會(huì)聲譽(yù)和公共形象的影響巨大，對(duì)其商業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)評(píng)價(jià)的影響更直接。這種治理手段更能適應(yīng)多元社會(huì)有效治理的需求。因此，近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越重視運(yùn)用信用手段進(jìn)行社會(huì)治理。

    2019年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求，以加強(qiáng)信用監(jiān)管為著力點(diǎn)，建立健全貫穿市場(chǎng)主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制。此后，各地方各部門及時(shí)出臺(tái)信用方面的規(guī)范性文件，對(duì)失信行為人納入“黑名單”進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，社會(huì)信用體系建設(shè)法出臺(tái)的一個(gè)重要目的在于創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，將信用治理納入法治軌道。

    加強(qiáng)征信管理

    制定社會(huì)信用體系建設(shè)法，對(duì)信用信息的歸集、管理和使用等行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)失信行為予以懲戒，是以法治推動(dòng)誠(chéng)信體系建設(shè)的一條重要舉措。在全國(guó)人大及其常委會(huì)尚未制定專門法律情況下，我國(guó)通過(guò)法規(guī)規(guī)章等先行先試探索信用立法。比如，2012年國(guó)務(wù)院制定了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，對(duì)征信機(jī)構(gòu)從事征信業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。此外，中國(guó)人民銀行、海關(guān)總署等根據(jù)行政管理的需要分別制定了主管行業(yè)、領(lǐng)域信用信息方面的部門規(guī)章。

    地方層面，近年來(lái)，各地立法機(jī)關(guān)積極探索信用方面立法。來(lái)自國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，地方人大及其常委會(huì)制定的有關(guān)信用方面的地方性法規(guī)共48部，省級(jí)信用立法基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。但綜觀現(xiàn)有地方信用立法，不難發(fā)現(xiàn)，各地方對(duì)信用信息的歸集、管理、使用等方面的規(guī)定差別較大。比如，信用信息歸集方面，《河北省社會(huì)信用信息條例》除要求把反映信用主體基本情況的登記類信息納入目錄外，還要求把失信類與獎(jiǎng)勵(lì)類信息一并納入公共信用信息目錄。而《上海市社會(huì)信用條例》卻只規(guī)定將信用主體的失信信息納入公共信用信息目錄。

    各地規(guī)定不一致，易引發(fā)法制不統(tǒng)一問(wèn)題。同樣的情況，在一個(gè)地方不被認(rèn)定為失信行為，但到另外一個(gè)地方則可能被認(rèn)定為失信行為，進(jìn)而影響組織和個(gè)人的信用狀況。這不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成。因此，制定社會(huì)信用體系建設(shè)法的一個(gè)重要目的，就是要在國(guó)家層面建立統(tǒng)一的失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范信用信息的歸集、管理和使用，推動(dòng)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。

    保障信用主體的合法權(quán)利

    組織和個(gè)人經(jīng)過(guò)信用評(píng)價(jià)，一旦被認(rèn)定為失信行為人，則將面臨行政性、行業(yè)性、市場(chǎng)性或社會(huì)性的各種懲戒。比如，限制一定期限內(nèi)市場(chǎng)和行業(yè)禁入，限制享受稅收優(yōu)惠、招標(biāo)投標(biāo)、申請(qǐng)財(cái)政性資金項(xiàng)目，限制乘坐飛機(jī)、乘坐高鐵、獲得授信，給予通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)等。這些懲戒性措施，有些規(guī)定在國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件中，有些規(guī)定在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，甚至地方政府和政府部門的規(guī)范性文件中。

    就性質(zhì)而言，失信懲戒措施是對(duì)信用主體權(quán)利的減損或者義務(wù)的加重。按照《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，規(guī)章及規(guī)章以下的文件不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，因此，法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定失信懲戒措施，本身就存在合法性問(wèn)題。在這種情況下，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定專門的社會(huì)信用體系建設(shè)法，對(duì)失信懲戒措施統(tǒng)一進(jìn)行設(shè)定，可以為下位的法規(guī)、規(guī)章提供法律依據(jù)，保障信用主體的合法權(quán)利。因此，這也是一項(xiàng)重要的立法目的。

    本文作者：楊福忠（中共河北省委黨校政法部教授）