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論社會信用法的法律定位、立法依據(jù)和價值目標(biāo)
信用商務(wù)網(wǎng)【官方網(wǎng)站】 · http://www.dabaishi.cn 發(fā)布時間：2025/6/4
論社會信用法的法律定位、立法依據(jù)和價值目標(biāo)
——兼評《社會信用體系建設(shè)法(征求意見稿)》第一條
作者簡介：楊福忠，中共河北省委黨校政法部教授，法學(xué)博士，河北大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師。原文發(fā)表于《首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2024年第4期，為便于編輯和閱讀，已將相關(guān)注釋省略。
摘要：法律部門是一個開放的系統(tǒng)，可以隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、立法工作的變化以及人們認(rèn)識的深入進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。社會信用法的調(diào)整對象、調(diào)整方法,與七大法律部門有所不同，因而將其視為新的法律部門具有客觀必然性。社會信用法是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系中的一部法律，其制定必須以憲法為依據(jù)。立法目的是一部法律預(yù)期實(shí)現(xiàn)的價值目標(biāo)，它對法律的制定、修改、解釋和適用都具有指導(dǎo)作用。社會信用法的立法目的包括培育和弘揚(yáng)社會主義誠信價值觀、維護(hù)社會和市場經(jīng)濟(jì)秩序、創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)征信管理以及保障信用主體的合法權(quán)利。
關(guān)鍵詞：社會信用法；法律部門；立法目的；立法依據(jù)
黨的二十大報告提出了“健全誠信建設(shè)長效機(jī)制”的要求。健全誠信建設(shè)長效機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措就是進(jìn)行社會信用立法，將誠信價值觀的要求入法入規(guī)，以法治推動誠信體系建設(shè)。目前，各地方對以法治推進(jìn)誠信體系建設(shè)表現(xiàn)出了前所未有的熱情，紛紛出臺了信用方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。在中央層面，全國人大常委會已經(jīng)連續(xù)三次將社會信用法列入五年立法規(guī)劃，并且在2023年公布的立法規(guī)劃中明確把其列入“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”的第二類立法項(xiàng)目。2022年11月，由國家發(fā)改委、中國人民銀行牽頭起草的《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法(向社會公開征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)向社會公開征求意見，引發(fā)了學(xué)界的關(guān)注。事實(shí)上，近年來學(xué)界針對社會信用法的立法問題展開了大量相關(guān)研究。此次針對《征求意見稿》涉及到的一些具體問題，又有一些學(xué)者針對性地進(jìn)行了探討，取得了一些有價值的研究成果。但社會信用法的制定仍然有一些需要進(jìn)一步深入思考的問題，比如社會信用法在中國特色社會主義法律體系中究竟應(yīng)處于怎樣的地位、其制定有無上位法的依據(jù)、其制定要解決哪些問題？厘清這些問題有助于提高社會信用法的立法質(zhì)量。本文擬結(jié)合《征求意見稿》第一條對上述問題展開討論，以期起到拋磚引玉的作用。
一、作為獨(dú)立法律部門的社會信用法
截至2023年12月底，我國現(xiàn)行有效的法律300件，行政法規(guī)602件，地方性法規(guī)13000余件，中國特色社會主義法律體系更加科學(xué)完備。上述這些法律法規(guī)并不是隨意地被匯聚在一起，而是將每部法律都貼上一定的標(biāo)簽，在中國特色社會主義法律體系中給它找到一個恰當(dāng)?shù)奈恢?。人們給每部法律找到恰當(dāng)位置的技術(shù)，是根據(jù)法律的調(diào)整對象和調(diào)整方法不同，設(shè)置不同的法律部門。調(diào)整對象和調(diào)整方法相同的，歸到同一法律部門。在每個法律部門內(nèi)部，再根據(jù)制定機(jī)關(guān)不同，確定不同立法的位階和效力等級。這樣每一部法律在法律體系當(dāng)中都有類的歸屬，有屬于自己的位置。正如?？略赋龅?“分類的主要目標(biāo)乃是找出個體與種類之間的共同特征，并將之歸入某一總類之下，使此一種類有別于其他種類。然后將這些種類排列成一個總表，在此表中，每一個體或群體，不論已知或未知，都能各就其位。”確定某部法律屬于某個法律部門的意義，不僅僅在于能夠?yàn)榉▽W(xué)研究提供便利，更在于能夠?yàn)閲覙?gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法律規(guī)范體系提供明確指引，進(jìn)而有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
目前我國有七大法律部門，即憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法，這七大法律部門的劃分是九屆全國人大常委會“綜合研究各方面的意見，根據(jù)立法調(diào)整的對象和調(diào)整方法的不同，根據(jù)立法工作的實(shí)際情況和需要提出的。”這表明，七大法律部門的劃分代表了官方學(xué)界的普遍共識。值得注意的是，法律部門的數(shù)量并非一成不變的，法律部門需要隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、新興領(lǐng)域法律的出現(xiàn)而不斷做出調(diào)整。如王偉教授所說，“法律部門的劃分要反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)和基本規(guī)律，這是立法的客觀性基礎(chǔ)?！备母镩_放之初，由于諸多原因，我國的法律很不完備，刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律都沒有制定出來，因此當(dāng)時不存在相關(guān)的法律部門。之后隨著各種必要的法律的制定、新興領(lǐng)域法律的出臺而出現(xiàn)了新的法律部門。比如，隨著1996年《行政處罰法》、2003年《行政許可法》的陸續(xù)出臺，出現(xiàn)了行政法部門。未來隨著中國特色社會主義法律體系的日益完善，特別是重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法不斷涌現(xiàn)，我國的法律部門將不局限于目前的七類。因此，法律部門是一個開放的系統(tǒng)，目前的這種劃分“可以隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、立法工作的變化以及人們認(rèn)識的深入進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以體現(xiàn)與時俱進(jìn)的精神?！?/span>
然而，一個新的法律部門的出現(xiàn)往往是人們共識的結(jié)果。正如有學(xué)者所說:“如果包括立法者、司法者、法律專家、法學(xué)者等多種角色的法律復(fù)合體共同承認(rèn)特定部門法存在，那么該部門法就是存在的?！睋Q言之，一部新法，其能否作為一個法律部門而存在在很大程度上取決于“法律復(fù)合體”的承認(rèn)，而非其本身多么重要。這種說法盡管聽起來不是特別順耳，但卻也是客觀事實(shí)。比如，七大法律部門的劃分確定之后，有學(xué)者建議把環(huán)境資源法、國防軍事法，甚至教育法等作為新的法律部門，但迄今因未形成普遍共識而未能如愿。在人們形成普遍共識之前，學(xué)者的任務(wù)就是講好一部新法作為新的法律部門的故事，對其正當(dāng)性加以證明，使人們普遍認(rèn)識到將其作為新的法律部門的價值，而不是消極地等待人們觀念的轉(zhuǎn)變，特別是對將新法作為新的法律部門來對待有話語權(quán)的立法者觀念的轉(zhuǎn)變。
法律部門的開放性以及人們觀念的可轉(zhuǎn)變性為社會信用法作為新的法律部門存在提供了可能性。我們欣喜地看到，今天學(xué)界有少數(shù)學(xué)者已經(jīng)提出社會信用法是獨(dú)立部門法的觀點(diǎn)，比如有學(xué)者在討論社會信用法的學(xué)科性質(zhì)時指出，社會信用法與民法、行政法和個人信息保護(hù)法關(guān)系密切，但是“從其調(diào)整對象、調(diào)整手段、調(diào)整方法來看，不能簡單劃歸任何現(xiàn)有法律部門中?！北疚幕就馍鲜鲇^點(diǎn)，認(rèn)為“法律復(fù)合體”對一部新法作為獨(dú)立法律部門存在的承認(rèn)，在很多程度上是由于新法的調(diào)整對象或調(diào)整方法與現(xiàn)有的七大法律部門有所不同。一些新興領(lǐng)域、重要領(lǐng)域的立法，盡管其很重要，但是如果其調(diào)整對象、調(diào)整方法與現(xiàn)有的法律部門相同，則完全沒有必要將其作為新的法律部門來對待。在這個問題上，我們不要低估“法律復(fù)合體”的認(rèn)知能力和判斷力。
首先，就調(diào)整對象而言，任何法律都是調(diào)整人們行為的社會規(guī)范，其調(diào)整對象是人們的行為，社會信用法也不例外。在我國，誠信是對所有組織（包括公權(quán)力機(jī)關(guān)）和個人提出的要求，因此所有組織和個人踐行誠信價值觀的行為都屬于社會信用法的調(diào)整對象。具體來說，社會信用法的調(diào)整對象包括三類：一是公權(quán)力主體和公務(wù)人員在公務(wù)活動中踐行誠信價值觀的行為；二是社會性的組織和個人在社會和經(jīng)濟(jì)活動中踐行誠信價值觀的行為；三是信用信息的歸集、管理、使用等征信行為。雖然社會信用法的調(diào)整對象和其他部門法一樣都調(diào)整人們的行為，但是具有特殊性。其他部門法是針對組織和個人實(shí)施的某一特定行為是否構(gòu)成違法、違約進(jìn)行認(rèn)定、評價，而社會信用法則是針對組織和個人一段時間內(nèi)的所有行為（包括合法行為、守約行為，違法行為、違約行為，執(zhí)行或不執(zhí)行生效法律決定的行為等）進(jìn)行評價，按照信用評價指標(biāo)體系,綜合考量。這種評價“本質(zhì)上是基于既往合法性評價的二次評價”。
其次，就調(diào)整方法而言，法律一般通過權(quán)利、義務(wù)模式對人們的行為進(jìn)行調(diào)整，社會信用法也是如此。不同之處在于法律后果方面，其他部門法對法律后果的關(guān)注側(cè)重點(diǎn)在法律責(zé)任，即在對違法行為進(jìn)行認(rèn)定的基礎(chǔ)上，給予否定性評價，并根據(jù)具體情況，要求其承擔(dān)民事、行政或者刑事方面的責(zé)任。而社會信用法通過對一段時間內(nèi)組織和個人的行為進(jìn)行信用評價，會產(chǎn)生獎勵、懲戒兩個方面的法律后果。對被認(rèn)定為守信者給予激勵，激勵措施包括在實(shí)施行政許可中給予優(yōu)先辦理、簡化程序等的便利服務(wù)；在財政性資金和項(xiàng)目支持中，在同等條件下列為優(yōu)先選擇對象；在公共資源交易中，給予信用加分、提升信用等次;在日常監(jiān)管中，優(yōu)化檢查頻次，等等。對被認(rèn)定為失信者給予懲戒，懲戒的強(qiáng)度根據(jù)失信程度有所不同，對嚴(yán)重失信者采取更為嚴(yán)厲的懲戒措施，比如限制進(jìn)入相關(guān)市場、行業(yè)，開展相關(guān)業(yè)務(wù)；限制相關(guān)任職資格；限制享受相關(guān)公共政策；限制獲得相關(guān)榮譽(yù)稱號，等等。從性質(zhì)上看，無論是對守信激勵還是對失信懲戒都是以其他部門法的調(diào)整為基礎(chǔ)的，因而可以看做是“法律進(jìn)行二次調(diào)整的結(jié)果?！?/span>
由于社會信用法的調(diào)整對象和調(diào)整方法與七大法律部門有所不同，因而將其視為新的法律部門具有客觀必然性。社會信用法作為法律部門，有許多家庭成員。全國人大制定的《社會信用法》是基本法律，以其為核心，全國人大常委會可以考慮制定《失信行為懲戒法》《個人信用修復(fù)法》等作為配套法律。除此以外，國務(wù)院的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》以及國務(wù)院各部委制定的有關(guān)信用方面的規(guī)章都可以作為配套立法納入該法律部門中來。本文基于研究的需要，重點(diǎn)研究未來作為基本法律的《社會信用法》的立法依據(jù)和價值目標(biāo)問題。
二、社會信用法的立法依據(jù)
“根據(jù)憲法，制定本法”在今天全國人大及其常委會的法律中幾乎成了標(biāo)配，但《征求意見稿》第一條卻沒有“根據(jù)憲法”這一鮮明的用來表明該法與憲法關(guān)系的用語，這一做法究竟是有意還是無意為之，本文不打算進(jìn)行動機(jī)上的考量，只是從學(xué)理上討論應(yīng)不應(yīng)該寫上制定社會信用法的憲法根據(jù)。
在一部具體的法律中是否應(yīng)該明確其制定的憲法依據(jù)以及如何明確，全國人大并沒有出臺相關(guān)規(guī)定，這導(dǎo)致全國人大及其常委會立法實(shí)務(wù)中的做法并不一致。有學(xué)者統(tǒng)計了截至2021年10月23日中國人大網(wǎng)公布的288部法律，發(fā)現(xiàn)其中有97部法律明確了根據(jù)憲法而制定。在這些法律中，表述憲法依據(jù)的方式多種多樣，使用最多的表述方式是“根據(jù)憲法,制定本法”。也許正由于有相當(dāng)部分法律沒有明確規(guī)定立法的憲法依據(jù)，因而對一部法律中到底應(yīng)不應(yīng)該明確憲法依據(jù)成為學(xué)界關(guān)注的學(xué)術(shù)問題而引發(fā)爭論。這一爭論在《物權(quán)法(草案)》起草過程中以及后來《民法典》編纂過程中集中暴露出來，當(dāng)時關(guān)于民事法律中是否應(yīng)該寫入“根據(jù)憲法，制定本法”成為民法學(xué)者和憲法學(xué)者爭論的焦點(diǎn)。有民法學(xué)者明確指出《物權(quán)法》第1條無需寫上“根據(jù)憲法，制定本法”這樣的表述，還有民法學(xué)者提醒民法典編纂要警惕“憲法依據(jù)”陷阱。但憲法學(xué)者和部分民法學(xué)者都主張在民事法律中應(yīng)該寫明該法的憲法根據(jù)。比如韓大元教授認(rèn)為：“在我國，所有的法律、法規(guī)都必須以憲法為依據(jù)”，有些法律之所以不寫“根據(jù)憲法”，“可能的一種解釋是立法者也許不認(rèn)為這是一個需要特別強(qiáng)調(diào)的問題。也就是說‘根據(jù)憲法’是無庸置疑的共識和前提，是一種事實(shí)狀態(tài)，無須進(jìn)行價值上的判斷?！边@場爭論的結(jié)果是，參與《物權(quán)法》起草以及后來《民法典》編纂的民法學(xué)者接受了民法應(yīng)該明確憲法依據(jù)的主張，在《物權(quán)法》和《民法典》中直接寫明“根據(jù)憲法，制定本法”。對此，王利明教授這樣評論道：“這并不是要避免不必要的爭議，也不僅僅是出于政治宣示的需要，更重要的原因在于，此種規(guī)定有利于維護(hù)整個法律體系的和諧、保障民法典的制定符合憲法的精神”。經(jīng)過這場爭論，今天在具體法律中明確憲法依據(jù)已經(jīng)成了人們的普遍共識。
中國特色社會主義法律體系是以憲法為核心構(gòu)建起來的，憲法是所有法律制定的基礎(chǔ)和依據(jù)。社會信用法是中國特色社會主義法律體系中的一部法律，其地位決定了其不能脫離憲法而存在，必須以憲法為制定依據(jù)。在該法的第1條明確以憲法為根據(jù)能夠表明該法與憲法的關(guān)系，從而使其本身獲得一種正當(dāng)性。具體來說，在社會信用法中明確“根據(jù)憲法”而制定，有以下理由：
(一)憲法為社會信用法提供規(guī)范依據(jù)
憲法是一個國家的總章程，一個國家若想實(shí)現(xiàn)有效治理，必須更好發(fā)揮憲法的根本法作用。然而由最高法的地位所決定，憲法規(guī)范具有高度抽象、高度概括的特點(diǎn)，原則性較強(qiáng)，一般不能作為人們直接的行為規(guī)則。憲法在現(xiàn)實(shí)生活中的有效實(shí)施，有賴于一部部具體的法律將其規(guī)范內(nèi)容具體化。“根據(jù)憲法”，表明了憲法為法律的制定提供了規(guī)范依據(jù)。憲法為法律制定提供規(guī)范依據(jù)有如下情形：
1.憲法規(guī)則為法律制定提供依據(jù)。憲法規(guī)則是憲法規(guī)范的主要表現(xiàn)形式，憲法在國家治理中發(fā)生作用主要是通過憲法規(guī)則來實(shí)現(xiàn)的。在憲法文本中，憲法規(guī)則有時以顯而易見的條文形式存在著。比如現(xiàn)行《憲法》第25條規(guī)定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)?！痹摋l是全國人大常委會制定《人口與計劃生育法》的直接依據(jù)。
多數(shù)情況下，憲法規(guī)則分散規(guī)定在不同的條文中，需要用憲法解釋的方法找到憲法依據(jù)。社會信用法的憲法依據(jù)就屬于此種情形?，F(xiàn)行《憲法》中多個條文涉及誠信，比如2018年全國人大第五次修憲時把“國家倡導(dǎo)社會主義核心價值觀”寫入憲法，而誠信是社會主義核心價值觀的內(nèi)容之一。再如《憲法》第41條規(guī)定公民“對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！边@里“捏造”、“歪曲事實(shí)”都涉及誠信問題?？傊?，從憲法多個條文中都可以解釋出誠信的要求，這些都是社會信用法制定的憲法依據(jù)。
2.憲法基本原則作為法律制定的依據(jù)。憲法基本原則為憲法規(guī)則的制定、實(shí)施提供價值基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則，是一個國家憲法精神的集中體現(xiàn)。憲法基本原則既是憲法規(guī)則制定時應(yīng)遵循的準(zhǔn)則，更是法律制定時的依據(jù)。比如人民主權(quán)原則是我國現(xiàn)行《憲法》第2條確立的一項(xiàng)基本原則，根據(jù)該原則，國家的一切權(quán)力屬于人民。但人民并不直接行使這些權(quán)力，而是通過憲法把一些重要權(quán)力授予由人民選舉產(chǎn)生的各級人民代表大會。各級人民代表大會作為代表人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，必須依據(jù)憲法的規(guī)定行使權(quán)力。因此在人民主權(quán)原則之下，人民與各級人大之間實(shí)際上是委托-代理關(guān)系，而憲法可以被視為約束這種委托-代理關(guān)系的契約。在委托-代理關(guān)系中，無論是委托人還是代理人都必須忠誠地履行憲法規(guī)定的義務(wù)或職責(zé)。在這種意義上，人民主權(quán)原則為社會信用法的制定提供了根本法上的依據(jù)，“法律在制定過程、運(yùn)行過程和具體實(shí)踐中都受憲法原則的控制，始終接受合憲性的檢驗(yàn)?！?/span>
(二)憲法為社會信用法提供效力依據(jù)
在成文憲法國家，憲法代表了一種統(tǒng)一的價值，往往被賦予最高地位、最高權(quán)威、最高效力，立憲者通過構(gòu)建一套價值秩序以維持憲法的最高性。以我國憲法為例?，F(xiàn)行《憲法》在序言中明確宣稱自身“具有最高的法律效力”。為了使憲法得到實(shí)施，立憲者創(chuàng)設(shè)了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等不同位階的法律規(guī)范，并把其分別授權(quán)給不同層級的立法機(jī)關(guān)來行使。憲法與不同層級立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范之間的效力位階關(guān)系是：憲法>法律>行政法規(guī)>地方性法規(guī)。憲法還規(guī)定一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸。通過這樣的機(jī)制，憲法就構(gòu)建了統(tǒng)一的價值秩序，即所有法律規(guī)范的效力都直接或間接地來源于憲法，所有法律規(guī)范的內(nèi)容都必須在憲法的統(tǒng)攝之下。
在各種不同效力位階的法律規(guī)范中，法律距離憲法最近，其效力低于憲法而高于行政法規(guī)和地方性法規(guī)。但全國人大及其常委會制定的法律并不因這種位置而天然地具有法律效力。奧地利學(xué)者凱爾森曾指出：“一個命令是否有約束力要依命令人是否已‘被授權(quán)’發(fā)出命令為根據(jù)?！币蚨懊畹募s束力并不‘來’自命令本身，而卻來自發(fā)出命令的條件?！睋Q言之，法律之所以有效力，即有約束力，是因?yàn)槠涫侨珖舜蠹捌涑Ｎ瘯鶕?jù)憲法的授權(quán)在權(quán)限范圍內(nèi)制定出來的。如果法律的內(nèi)容突破憲法的規(guī)定而同憲法相抵觸，就不具有效力。在這種意義上說，社會信用法作為全國人大制定的法律，在第1條明確寫上“根據(jù)憲法”，不僅可以表明其效力來源于憲法，因而自身存在具有正當(dāng)性，而且更主要地是，立法者在法律制定過程中要進(jìn)行合憲性審查，使法律內(nèi)容不能超越憲法規(guī)定，以維持憲法構(gòu)建的法制統(tǒng)一的價值秩序。
三、社會信用法的價值目標(biāo)
法律是立法者為了實(shí)現(xiàn)一定的價值目標(biāo)，在一定的思想、價值觀指導(dǎo)下審慎地制定出來的。立法的價值目標(biāo)是一部法律的靈魂。它對法律的制定、修改、解釋和適用都具有指導(dǎo)作用。在立法技術(shù)層面，立法目的在一部具體的法律中是在第1條以“為了……，制定本法”的形式表達(dá)出來的?！盀榱恕奔幢砻髟摲ㄔ谔囟▎栴}上要實(shí)現(xiàn)的價值目標(biāo)。
一部法律立法目的的設(shè)定一般遵循有限、直接的原則。有限目標(biāo)是指把立法要解決的主要問題設(shè)定為立法目的；直接目標(biāo)是指預(yù)期實(shí)現(xiàn)的直接目的，而不包括該目的實(shí)現(xiàn)后所產(chǎn)生的反射效果。我國現(xiàn)行法律大多遵循了有限、直接的原則，立法目的一般不超過5個。比如《刑法》有452條，立法目的只有兩個：一是“懲罰犯罪”；二是“保護(hù)人民”。在《征求意見稿》的第1條，我們看到總共有7個立法目的，即“完善社會信用體系”、“創(chuàng)新社會治理機(jī)制”、“優(yōu)化營商環(huán)境”、“規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序”、“提升全社會誠信意識”、“弘揚(yáng)社會主義核心價值觀”、“健全覆蓋全社會的征信體系”。按照有限、直接的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，不難發(fā)現(xiàn)，《征求意見稿》的立法目的設(shè)定得過多，其中夾雜了沒有直接關(guān)系的立法目的，比如“優(yōu)化營商環(huán)境”，其可能是今天需要解決的社會問題，但是不是通過一部社會信用法就能解決的，《征求意見稿》賦予了社會信用法過多的使命。這里有必要對社會信用法的立法目的在學(xué)理上進(jìn)行分析。
(一)培育和弘揚(yáng)社會主義誠信價值觀
“誠信”是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。黨的十八大報告提出了“積極培育和踐行社會主義核心價值觀”的任務(wù)，并在報告的“文化強(qiáng)國建設(shè)”部分作出了“加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”的決策部署。十八大之后，培育和弘揚(yáng)誠信價值觀、加強(qiáng)信用體系建設(shè)被列入各級各部門的議程。在中央層面，這一工作主要沿著三條路徑展開：一是發(fā)揮道德教化作用，通過教育引導(dǎo)、輿論宣傳、文化熏陶、實(shí)踐養(yǎng)成等方式，逐漸使誠信價值觀內(nèi)化為人們的精神追求。二是政策推動。國務(wù)院為推動信用體系建設(shè)先后出臺了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（國發(fā)[2014] 21號）、《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]33號）、《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]76號）、《關(guān)于加強(qiáng)個人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2016]98號）以及國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2019]35號）等。這些都是專門針對誠信體系建設(shè)的政策性文件。三是法治推動，即將誠信價值觀的要求入法入規(guī)，發(fā)揮法律的剛性約束作用，以法治保障人們踐行誠信價值觀。比如《民法典》等法律中有相關(guān)的誠信條款，以及《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》《社會組織信用信息管理辦法》等行政立法專門對誠信進(jìn)行規(guī)范。
在將誠信價值觀的要求予以法律化并以法治推動誠信體系建設(shè)方面，發(fā)達(dá)國家積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。歸納起來主要有兩種做法：一是將誠信價值觀的要求轉(zhuǎn)化為某些單行法律中的誠信法律原則、誠信法律規(guī)則；二是制定專門的信用立法。我國在將誠信價值觀法律化方面也采取這兩種做法：一方面在《民法典》等法律中將誠實(shí)守信確立為法律原則或法律規(guī)則；另一方面出臺專門的信用立法，推進(jìn)誠信體系建設(shè)。正是在這一背景之下，全國人大常委會將社會信用法列入立法規(guī)劃。通過上述分析，不難看出,社會信用法的首要目的是培育和弘揚(yáng)社會主義誠信價值觀，推進(jìn)信用體系建設(shè)。
(二)維護(hù)社會和市場經(jīng)濟(jì)秩序
在任何時代，社會經(jīng)濟(jì)活動的有序開展都離不開誠信規(guī)范的作用。美國學(xué)者弗朗西斯·福山曾設(shè)想一個社會如果沒有誠信將是什么樣子。他指出：“如果我們在簽訂每一份合同時都認(rèn)為合作者只要有可能就會企圖行騙，那么我們勢必要花大量時間使文件無懈可擊，從而沒有法律漏洞讓對方有機(jī)可乘。這樣，合同將無限長而且詳細(xì)，列出所有可能的意外事件，定義每一條能想到的責(zé)任?！鼮樯跽撸M管在談判時我們盡了最大努力，但是我們?nèi)匀徊聹y對手會?；ㄕ谢虿宦男兴麄兊呢?zé)任?！备Ｉ接纱说贸龅慕Y(jié)論是，無論古代還是現(xiàn)代，經(jīng)濟(jì)活動中沒有最低限度的誠信是不堪設(shè)想的。
研究發(fā)現(xiàn)，不同時代，人們基于誠信價值觀建立起來的信任機(jī)制是不同的。古代社會，誠信主要是以道德規(guī)范形式存在著，那時人們經(jīng)濟(jì)交往主要是面對面進(jìn)行的，交易安全主要是基于道德誠信建立起來的信任機(jī)制。現(xiàn)代社會，隨著經(jīng)濟(jì)全球化，人們交往范圍日益擴(kuò)大、流動性不斷增加，經(jīng)濟(jì)交往活動多發(fā)生在陌生人之間，尤其是網(wǎng)絡(luò)購物，交易雙方彼此并不清楚對方是誰。這種情況下，完全基于道德誠信并不能確保人們的交易安全，因而必須基于法律誠信建立起一種新的信任機(jī)制，促使交易雙方不得不按照對方當(dāng)事人預(yù)期的那樣行事。荷蘭學(xué)者Bart Nooteboom認(rèn)為，透明的法治可以在陌生人之間創(chuàng)造信任的基礎(chǔ)，從而將信任擴(kuò)大到家庭和朋友這一自然的圈子之外。正由于這個原因，市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的西方國家普遍建立了完善的信用法律制度。
今天，我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是電子商務(wù)的發(fā)展，對誠信提出了較高要求。為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的對法律誠信的要求，各級立法機(jī)關(guān)已經(jīng)有意識地將誠信價值觀的要求融入立法。但是基于法律誠信建立信任機(jī)制僅僅依靠這些單行法律是不夠的，國家必須制定專門的社會信用法，提供有力的法治保障。因此，維護(hù)社會秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序是社會信用法的重要立法目的。
(三)創(chuàng)新社會治理
社會信用體系建設(shè)從一開始就承載著創(chuàng)新社會治理的功能。國務(wù)院出臺的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確指出：“社會信用體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會治理體制的重要組成部分”，“加快社會信用體系建設(shè)……是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要手段?！弊鳛樯鐣卫硎侄?，信用相對于道德、法律而言是一種創(chuàng)新。道德和法律都是通過規(guī)范人們行為的方式來實(shí)施社會治理的，“二者在調(diào)整人們行為時各有優(yōu)點(diǎn)和不足：道德規(guī)范的適用范圍比較廣，但是執(zhí)行力卻遠(yuǎn)不及法律規(guī)范。反過來，法律規(guī)范雖然執(zhí)行力比較強(qiáng)，但卻需要動用較多的國家資源，且有些領(lǐng)域法律規(guī)范又不宜介入調(diào)整。”如何彌補(bǔ)二者的不足？傳統(tǒng)的思路是把道德和法律作為社會治理不可或缺的手段，取長補(bǔ)短，使二者相輔相成、相得益彰。今天人們探索的一種新的思路是用信用手段補(bǔ)強(qiáng)道德和法律在社會治理中的不足。由前所述，信用治理不僅針對組織和個人的某一個特定行為進(jìn)行評價，而且針對組織和個人在一段時間內(nèi)的所有行為進(jìn)行評價；信用懲戒對組織和個人的“社會聲譽(yù)和公共形象的影響更加巨大”，對其“商業(yè)機(jī)會和社會評價的影響更為直接?！边@種治理手段更能適應(yīng)多元社會有效治理的需求。正因?yàn)槿绱?，近年來，中央和地方越來越重視運(yùn)用信用手段進(jìn)行社會治理。2019年國務(wù)院辦公廳曾下發(fā)文件明確要求以加強(qiáng)信用監(jiān)管為著力點(diǎn)，“建立健全貫穿市場主體全生命周期,銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制?！备鞯胤礁鞑块T對運(yùn)用信用手段進(jìn)行治理更是表現(xiàn)出前所未有的熱情，紛紛出臺信用方面的規(guī)范性文件，對失信行為人納入“黑名單”進(jìn)行管理。社會信用法出臺的一個重要目的就是創(chuàng)新社會治理機(jī)制，將信用治理納入法治軌道。
(四)加強(qiáng)征信管理
制定專門的社會信用法，對信用信息的歸集、管理和使用等行為進(jìn)行規(guī)范，對失信行為予以懲戒，是以法治推動誠信體系建設(shè)的一條重要舉措。在全國人大及其常委會尚未制定法律的情況下，我國采取的是法規(guī)、規(guī)章先行先試的做法。在中央立法層面，2012年國務(wù)院制定了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，對征信機(jī)構(gòu)從事征信業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。此外，中國人民銀行、海關(guān)總署等國務(wù)院部門根據(jù)行政管理的需要制定了所主管行業(yè)、領(lǐng)域信用信息方面的部門規(guī)章。在地方立法層面，近年來，地方立法機(jī)關(guān)紛紛出臺信用方面的立法。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，地方人大制定的有關(guān)信用方面的地方性法規(guī)就有43部，省級信用立法基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。但綜觀現(xiàn)有地方信用立法，不難發(fā)現(xiàn)，各地對信用信息的歸集、管理、使用等方面的規(guī)定存在很大差別。比如在信用信息的歸集方面，某省地方性法規(guī)除了要求把反映信用主體基本情況的登記類信息納入目錄外，還要求把失信類與獎勵類信息一并納入公共信用信息目錄；而某直轄市地方性法規(guī)卻只規(guī)定將信用主體的失信信息納入公共信用信息目錄。各地規(guī)定的不一致，帶來的問題是法制的不統(tǒng)一。同樣的情況，在一個地方不被認(rèn)定為失信行為，但到另外一個地方卻可能被認(rèn)定為失信行為，進(jìn)而影響到組織和個人的信用狀況。這種情況人為地構(gòu)建了地區(qū)差異，影響了誠信建設(shè)，也不利于全國統(tǒng)一大市場的形成。社會信用法的一個重要目的就是在國家層面建立統(tǒng)一的失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范信用信息的歸集、管理和使用，改變目前各地各自為政的局面,推動誠信體系建設(shè)。
(五)保障信用主體的合法權(quán)利
組織和個人經(jīng)過信用評價，一旦被認(rèn)定為失信行為人，則將面臨行政性的、行業(yè)性的、市場性、社會性的等各種懲戒。比如限制一定期限內(nèi)市場和行業(yè)禁入，限制享受稅收優(yōu)惠、招標(biāo)投標(biāo)、申請財政性資金項(xiàng)目，限制乘坐飛機(jī)、乘坐高鐵、獲得授信，給予通報批評、公開譴責(zé)等。這些措施有些規(guī)定在國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳的規(guī)范性文件中，有些規(guī)定在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，甚至地方政府和政府部門的規(guī)范性文件中。就性質(zhì)而言，失信懲戒措施是對信用主體權(quán)利的減損或者義務(wù)的加重。在這種情況下，全國人大制定專門的社會信用法，對失信懲戒措施統(tǒng)一進(jìn)行設(shè)定，為下位的法規(guī)、規(guī)章提供法律依據(jù)，保障信用主體的合法權(quán)利,便是一項(xiàng)重要的立法目的。
四、結(jié)語
2015年十二屆全國人大常委會將社會信用法作為“立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目”列入立法規(guī)劃。“繼續(xù)研究論證”的表述在一定程度上表達(dá)了立法機(jī)關(guān)對學(xué)者圍繞該法涉及的相關(guān)問題展開理論研究的期待。經(jīng)過八年多的研究論證，學(xué)者在一些基本問題上已經(jīng)達(dá)成共識，比如在立法模式上，普遍認(rèn)為應(yīng)把公權(quán)力主體的信用問題納入社會信用法進(jìn)行調(diào)整；在基本范疇上，普遍認(rèn)為應(yīng)建立對“失信行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免將其泛化，應(yīng)審慎地認(rèn)定失信行為。除此以外，仍有些理論問題有待深入研究，比如本文討論的社會信用法在中國特色社會主義法律體系中的定位、立法依據(jù)以及價值目標(biāo)等就屬于其中的一些問題。本文試圖通過這些問題的討論，深化人們對社會信用法的認(rèn)識，引起人們的共鳴，以期對制定一部良好的社會信用法起到推動作用。
來源：河北大學(xué)國家治理法治化研究中心