作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的生力軍，中小企業(yè)無(wú)論在解決就業(yè)、創(chuàng)造的價(jià)值和對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，都具有重要的扶持意義。

    為緩解我國(guó)中小企業(yè)融資困難的問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)信用擔(dān)保是一種非常有效的方式。目前，擔(dān)保市場(chǎng)中法律制度體系的不健全嚴(yán)重影響了擔(dān)保秩序的穩(wěn)定和市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展，要解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵在于厘清并深入剖析中小企業(yè)、信用擔(dān)保公司、協(xié)作銀行和政府監(jiān)管部門四方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)構(gòu)建多角度、多層面的控制機(jī)制和規(guī)范來(lái)完善法律制度體系建設(shè)。

　　一、引言：適合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段的中小企業(yè)融資途徑

　　作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的生力軍，中小企業(yè)無(wú)論在解決就業(yè)、創(chuàng)造的價(jià)值和對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，都具有重要的扶持意義。而中小企業(yè)卻因融資困難一直無(wú)法快速發(fā)展，尤其是自美國(guó)金融危機(jī)以來(lái)，出口外向型的中小企業(yè)銷路驟減，中小企業(yè)融資困難的問(wèn)題愈發(fā)凸顯，其發(fā)展受到極大影響。雖然國(guó)家運(yùn)用多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)杠桿和財(cái)政手段來(lái)調(diào)控中小企業(yè)融資難的問(wèn)題，如中央推出了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策、國(guó)務(wù)院4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、央行連續(xù)5次降息、4次下調(diào)準(zhǔn)備金率，并取消對(duì)商業(yè)銀行信貸規(guī)模的硬管控，雖然財(cái)政政策產(chǎn)生了較為明顯的效果，但貨幣政策效果仍不明顯，貨幣增速仍然低落，但并未真正緩解中小企業(yè)資金流動(dòng)性短缺的問(wèn)題。

　　由于中小企業(yè)自身難以克服的缺陷，即使國(guó)家政策鼓勵(lì)銀行降低貸款門檻，大部分中小企業(yè)仍不能提供銀行要求的財(cái)務(wù)報(bào)表和抵押品，需要一個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)架起中小企業(yè)和銀行之間的信用橋梁。信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)活躍在各民間組織，擁有更多的人緣、地緣優(yōu)勢(shì)，容易搜集中小企業(yè)誠(chéng)信水平等“軟信息”，{1}容易把握中小企業(yè)的真實(shí)狀況。實(shí)踐證明，銀行更愿意和信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同開(kāi)展中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)，這有利于降低銀行搜集信息與監(jiān)督貸款使用情況的成本，共同分擔(dān)起中小企業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化了銀行資產(chǎn)安全，在很大程度上緩解銀行的后顧之憂。信用擔(dān)保無(wú)疑是一條切實(shí)可行的融資途徑。

　　目前，信用擔(dān)保作為解決中小企業(yè)融資困難的一種有效方式，在我國(guó)雖然有所發(fā)展，但還遠(yuǎn)不規(guī)范，最根本的原因還是在于制度設(shè)計(jì)不合理和保護(hù)不足。本文通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家中小企業(yè)信用擔(dān)保制度的考察和對(duì)我國(guó)信用擔(dān)保制度的研究，從中小企業(yè)信用文化建設(shè)、信用擔(dān)保體制建設(shè)、擔(dān)保程序制度建設(shè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制建設(shè)以及政府監(jiān)管體系建設(shè)等五個(gè)角度構(gòu)建我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保法律體系框架，試圖通過(guò)完善法律體系來(lái)我國(guó)中小企業(yè)融資提供制度保障。

　　二、中小企業(yè)信用擔(dān)保的內(nèi)涵

　　中小企業(yè)信用擔(dān)保，是指經(jīng)政府或政府指定的部門審核批準(zhǔn)并依法登記注冊(cè)的中小企業(yè)信用擔(dān)保專門機(jī)構(gòu)與債權(quán)人（包括銀行等金融機(jī)構(gòu)）約定，當(dāng)被擔(dān)保人（債務(wù)人）不履行或不能履行主合同約定的債務(wù)時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)約定的責(zé)任或履行債務(wù)的行為。[1]中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為中小企業(yè)與銀行之間的一種中介組織，與銀行等金融機(jī)構(gòu)相比具有較高的承擔(dān)企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，為銀行等金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移中小企業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)提供了一個(gè)重要出路。

　　信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)（擔(dān)保人）、銀行等金融機(jī)構(gòu)（債權(quán)人）和貸款企業(yè)（債務(wù)人）三方之間依據(jù)法律規(guī)定擔(dān)保貸款而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系形成了信用擔(dān)保法律關(guān)系。信用擔(dān)保法律關(guān)系的基本主體是擔(dān)保人、債權(quán)人和債務(wù)人，它們與我國(guó)《擔(dān)保法》中規(guī)定的保證擔(dān)保中的擔(dān)保人、債權(quán)人和債務(wù)人概念相比，都具有其特定含義。

　　首先，擔(dān)保人的特定性表現(xiàn)在，它是一個(gè)直接與協(xié)作銀行簽訂保證合同、專門以中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)為經(jīng)營(yíng)范圍的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，信用擔(dān)保是專門擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保，而非自然人和普通法人的擔(dān)保。

　　其次，債權(quán)人的特定性表現(xiàn)在，它是特定的銀行等金融機(jī)構(gòu)，是與擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過(guò)雙向選擇并簽訂合同、按比例分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、建立長(zhǎng)期合作關(guān)系的特定擔(dān)保機(jī)構(gòu)的協(xié)作銀行，而非任意一個(gè)銀行等金融機(jī)構(gòu)。

　　最后，債務(wù)人的特定性表現(xiàn)在，它主要是中小企業(yè)，是符合有關(guān)貸款擔(dān)保條件的中小企業(yè)。

　　三、我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保法律制度體系及缺陷

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　　我國(guó)信用擔(dān)保業(yè)總體上起步于20世紀(jì)90年代初期，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，迄今已構(gòu)建起以政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主體、商業(yè)性和互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為兩翼的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的基本框架。我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)大致經(jīng)歷了試點(diǎn)階段、推廣階段和規(guī)范發(fā)展階段等三個(gè)階段。

　　1.試點(diǎn)階段

　　我國(guó)信用擔(dān)保業(yè)以1993年財(cái)政部和經(jīng)貿(mào)委共同組建的中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司為標(biāo)志。[2]1999年，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，第一次明確提出試點(diǎn)的指導(dǎo)原則、體系框架、基本內(nèi)容、模式機(jī)制、資金來(lái)源及結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)及程序、監(jiān)督管理及組織實(shí)施等內(nèi)容。該文件是我國(guó)建國(guó)以來(lái)第一個(gè)用于規(guī)范中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)的指導(dǎo)文件，標(biāo)志著以政府扶持中小企業(yè)發(fā)展為宗旨的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)正式啟動(dòng)。隨后，試點(diǎn)在江蘇鎮(zhèn)江、北京、深圳、長(zhǎng)春、山西等地陸續(xù)展開(kāi)。

　　2.推廣階段

　　其標(biāo)志是2001年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》，規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）應(yīng)規(guī)范和加強(qiáng)中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)管理，防范和控制擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)中小企業(yè)融資擔(dān)保工作積極穩(wěn)妥地開(kāi)展。

　　2002年6月，全國(guó)人大頒布《中小企業(yè)促進(jìn)法》。從三個(gè)方面將中小企業(yè)信用擔(dān)保問(wèn)題納入法制軌道：第一，明確了中央財(cái)政預(yù)算設(shè)立中小企業(yè)科目，安排中小企業(yè)扶持專項(xiàng)資金。第二，明確了國(guó)家設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)作為基金的重要用途。第三，規(guī)定縣及縣以上各級(jí)人民政府都要推動(dòng)建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。

　　2005年2月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》與擔(dān)保相關(guān)的有五段話：一是鼓勵(lì)非公資本創(chuàng)辦商業(yè)性和互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，至此民營(yíng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)增加迅速；二是鼓勵(lì)符合條件的地方進(jìn)行擔(dān)?；鸷驮贀?dān)保試點(diǎn)；三是要實(shí)行行業(yè)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)控制和損失補(bǔ)償機(jī)制；四是要求行業(yè)加強(qiáng)維權(quán)自律，為行業(yè)協(xié)會(huì)奠定基礎(chǔ)。五是擔(dān)保業(yè)的財(cái)務(wù)管理辦法。

　　3.規(guī)范發(fā)展階段

　　其標(biāo)志是國(guó)務(wù)院辦公廳2006年11月轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等五部委《關(guān)于加強(qiáng)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)意見(jiàn)的通知》，它是距今為止政府為扶持中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)發(fā)展制定的專門文件，重點(diǎn)在于扶持中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，從財(cái)政補(bǔ)助、稅收減免、反擔(dān)保資格認(rèn)證、信用信息資源共享、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等八大方面營(yíng)造擔(dān)保的政策環(huán)境。

　　2007年4月，國(guó)家發(fā)改委中小企業(yè)司起草了《關(guān)于開(kāi)展中小企業(yè)信用再擔(dān)保工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》開(kāi)始在全行業(yè)范圍內(nèi)廣泛征求意見(jiàn)，對(duì)符合條件的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供的擔(dān)保業(yè)務(wù)收入給予3年免征營(yíng)業(yè)稅的優(yōu)惠政策，政府及其相關(guān)部門都制定出了一系列推動(dòng)和保障中小企業(yè)快速發(fā)展的政策。

　　2007年底，財(cái)政部、稅務(wù)總局又聯(lián)合發(fā)文，允許擔(dān)保機(jī)構(gòu)在所得稅稅前提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備、賠償準(zhǔn)備和一般責(zé)任準(zhǔn)備等三項(xiàng)準(zhǔn)備金，這對(duì)擔(dān)保業(yè)提高自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力至關(guān)重要。

　　2009年7月，財(cái)政部、商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于2009年度中小商貿(mào)企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。該通知要求，2009年1月1日以后，對(duì)符合條件的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中小商貿(mào)企業(yè)提供的單筆貸款的補(bǔ)助額做了相應(yīng)的規(guī)定；對(duì)申請(qǐng)補(bǔ)助資金的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的條件做出了明確的規(guī)定。

　　2009年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，特別提出要“設(shè)立包括中央、地方財(cái)政出資和企業(yè)聯(lián)合組建的多層次中小企業(yè)融資擔(dān)?；鸷蛽?dān)保機(jī)構(gòu)”，并要求“各級(jí)財(cái)政要加大支持力度，綜合利用資本注入、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等多種方式，提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的融資擔(dān)保能力”。

　　2010年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、工業(yè)和信息化部等7部委聯(lián)合發(fā)布《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》，對(duì)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體制、設(shè)立審批、經(jīng)營(yíng)范圍、公司治理、資本金制度、風(fēng)險(xiǎn)管理及信息披露等作了原則性規(guī)定。

　　2010年4月，財(cái)政部、工信部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于中小企業(yè)信用擔(dān)保資金管理暫行辦法》。對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)立依據(jù)、用途、對(duì)象、原則、支持方式和額度、申請(qǐng)要件及程序、資金申請(qǐng)、審核及撥付、監(jiān)督檢查等都作了規(guī)定。該文首次明確了中小企業(yè)信用擔(dān)保設(shè)立專項(xiàng)資金予以扶持，并明確“四補(bǔ)”政策，即資本金補(bǔ)充、業(yè)務(wù)補(bǔ)助、保費(fèi)補(bǔ)貼、損失補(bǔ)償?shù)确绞?，政策適用于擔(dān)保與再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，是迄今為止對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)支持力度最強(qiáng)的文件。2011年6月，工業(yè)和信息化部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》，該通知明確了不同行業(yè)中小企業(yè)、微型企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，也為更好落實(shí)各項(xiàng)中小企業(yè)扶持政策奠定了基礎(chǔ)。

　　2011年10月，工信部發(fā)布了《“十二五”中小企業(yè)成長(zhǎng)規(guī)劃》，分析了未來(lái)五年中小企業(yè)發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，并提出了“十二五”時(shí)期促進(jìn)中小企業(yè)成長(zhǎng)的總體思路、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和重要措施。

　　4.小結(jié)

　　為了解決中小企業(yè)融資擔(dān)保問(wèn)題，國(guó)家在財(cái)政資金支持、稅收、信貸及金融服務(wù)政策等方面出臺(tái)了一系列政策來(lái)鼓勵(lì)和支持中小企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)的發(fā)展。法律法規(guī)也都要求中小企業(yè)管理部門引導(dǎo)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)創(chuàng)新機(jī)制，積極拓展擔(dān)保業(yè)務(wù)，幫助中小企業(yè)盡快走出困境?？偟恼f(shuō)來(lái)，我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保法律制度體系雖然已初步形成，但還遠(yuǎn)不完善，主要表現(xiàn)為這些規(guī)范性文件立意不明確、制度龐雜及體系混亂等問(wèn)題，進(jìn)而使得我國(guó)擔(dān)保業(yè)仍然處于不規(guī)范、無(wú)頭緒的狀態(tài)，缺乏整體性規(guī)劃。

　　不難發(fā)現(xiàn)，在整個(gè)擔(dān)保法律制度體系的設(shè)計(jì)中，法律規(guī)范的立法層級(jí)普遍不高，政府與信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間以及中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)與協(xié)作商業(yè)銀行之間的法律關(guān)系也沒(méi)有理順，暴露出了對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的權(quán)益保護(hù)不足，對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的促進(jìn)措施過(guò)于抽象，對(duì)政府監(jiān)管體制機(jī)制的設(shè)計(jì)不完善，對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與控制機(jī)制的設(shè)計(jì)不健全，對(duì)中小企業(yè)自身的內(nèi)部治理機(jī)制的規(guī)范不合理等問(wèn)題。這些問(wèn)題制約了中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)的持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力遠(yuǎn)不能滿足中小企業(yè)信用擔(dān)保發(fā)展的需求。

    （二）制度缺陷

　　中小企業(yè)信用擔(dān)保的運(yùn)行是在法律范圍內(nèi)活動(dòng)的，擔(dān)保公司與中小企業(yè)、協(xié)作銀行之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是在法律保障下得以運(yùn)行，與法律制度的建設(shè)密不可分。我國(guó)有關(guān)信用擔(dān)保的制度建設(shè)雖然不斷加強(qiáng)，但擔(dān)保法律制度的立法層級(jí)普遍不高。信用擔(dān)保立法的不足與滯后，使信用擔(dān)保具體運(yùn)作存在諸多缺陷，這些缺陷主要包括：

    1.中小企業(yè)信用擔(dān)保法制體系不健全

　　第一，缺乏專門保障中小企業(yè)信用擔(dān)保的立法規(guī)范。比如關(guān)于專業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、擔(dān)保業(yè)務(wù)范圍和種類、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)及內(nèi)控制度、擔(dān)保人員從業(yè)資格等問(wèn)題均無(wú)明確規(guī)定，造成了監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。

　　第二，《中小企業(yè)促進(jìn)法》的規(guī)定過(guò)于抽象。雖有大量擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在，中小企業(yè)的資金需求仍無(wú)法得到有效地解決，該法第19條第2款規(guī)定《中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法》由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定，至今，該辦法仍未出臺(tái)。

　　第三，《擔(dān)保法》對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的權(quán)益保護(hù)不足?，F(xiàn)行的《擔(dān)保法》側(cè)重保護(hù)債權(quán)人的利益，主要解決保護(hù)銀行的債權(quán)和企業(yè)間的債務(wù)，而對(duì)專業(yè)的擔(dān)保人在從事?lián)；顒?dòng)風(fēng)險(xiǎn)額度的控制、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方式及應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等應(yīng)有的法律地位等未作明確規(guī)定。因此，對(duì)擔(dān)保人的權(quán)益保護(hù)顯然不夠。

　　在擔(dān)保方式中，按照國(guó)際通行做法，銀行應(yīng)承擔(dān)20%-30%的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)70%-80%的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。[3]P52我國(guó)是采用由信用擔(dān)保協(xié)會(huì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的直接征信方式，還是采用由銀行承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)授權(quán)保證方式，還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于擔(dān)保方式不明確，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)份額的劃分與分擔(dān)中的不平等。

　　2.中小企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全

　　第一，中小企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、不完善。我國(guó)絕大部分中小企業(yè)是民營(yíng)企業(yè)，甚至是家族企業(yè)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離度普遍不高，缺乏有效的決策監(jiān)督機(jī)制，企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與《公司法》等法律制度有關(guān)公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定不符，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)空缺，常常由一個(gè)部門代勞其他部門的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。許多中小企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)制度不合理，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，財(cái)務(wù)信息失真，導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)其征信難度較大，企業(yè)還貸意識(shí)薄弱，“逃、廢、甩、賴”銀行債務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　第二，缺乏中小企業(yè)融資代理成本控制機(jī)制。Stewart C. Myers教授認(rèn)為，代理成本問(wèn)題在那些具有高增長(zhǎng)機(jī)會(huì)的企業(yè)特別嚴(yán)重。由于債權(quán)人并不分享企業(yè)的高增長(zhǎng)收益，債權(quán)人往往在合約中嚴(yán)格約束企業(yè)投資高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，從而與股東產(chǎn)生利益沖突。而中小企業(yè)往往具有高增長(zhǎng)特性，因而其代理沖突更加顯著。[4]首先，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本上，中小企業(yè)成本控制弱，技術(shù)工藝低，生產(chǎn)規(guī)模小，設(shè)備更新慢，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺乏優(yōu)勢(shì)。其次，中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)期限較短，盈利記錄較少，可供抵押和擔(dān)保的資產(chǎn)較少，信用基礎(chǔ)差，很難獲得銀行支持，企業(yè)尋求貸款的成本更高。正如林毅夫教授指出的那樣，失信在于目前社會(huì)規(guī)范不成熟，制度安排不合理，具體表現(xiàn)為一方面是對(duì)失信行為懲罰不嚴(yán)厲，另一方面是守信的收益不明顯。[5]最后，由于中小企業(yè)不擅長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)和成本控制，銷售實(shí)力較弱，利潤(rùn)空間被大大壓縮，銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的償還能力缺乏足夠的信任。

　　3.中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身存在的缺陷

　　我國(guó)中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)雖然在數(shù)量上達(dá)到了一定規(guī)模，但擔(dān)保機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本金少、信用放大倍數(shù)低、業(yè)務(wù)量小、互助資金規(guī)模小，信用擔(dān)保能力不足。具體來(lái)說(shuō)：

　　第一，信用擔(dān)保資金來(lái)源有限。作為政策性金融服務(wù)，信用擔(dān)保資金的來(lái)源主要是財(cái)政性資金。沒(méi)有充足的資金來(lái)源，就使得擔(dān)保機(jī)構(gòu)規(guī)模小，擔(dān)?？偭枯^少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足中小企業(yè)實(shí)際的融資需求。

　　第二，擔(dān)保機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制不健全。有的擔(dān)保機(jī)構(gòu)要求中小企業(yè)以有形資產(chǎn)提供反擔(dān)保，其設(shè)立的擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)不亞于銀行要求的抵押條件，失去了國(guó)家出資設(shè)立這些信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的真正意義。甚至有些擔(dān)保機(jī)構(gòu)虛假出資，套取國(guó)家資金，私自抽逃、轉(zhuǎn)移、挪用擔(dān)保資金；還有些擔(dān)保機(jī)構(gòu)聯(lián)合中小企業(yè)合伙騙取銀行信貸資金。中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理上的問(wèn)題反過(guò)來(lái)加劇了銀行、政府財(cái)政部門的擔(dān)憂，這必將大大制約其自身的發(fā)展。

　　第三，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在與商業(yè)銀行的合作中處于嚴(yán)重的不平等地位。按照國(guó)家慣例，若貸款到期不能收回，則貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例為70%-80%左右，其余為協(xié)作銀行承擔(dān)，這就導(dǎo)致了貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)責(zé)任與能力的不對(duì)等。[6]一旦企業(yè)資不抵債，就會(huì)直接連累擔(dān)保機(jī)構(gòu)。由于大部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保資本金不實(shí)和擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的充足率不高，很可能會(huì)導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)陷入危機(jī)或破產(chǎn)。

　　第四，中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在擔(dān)保品種的設(shè)置上，基本上局限于短期的流動(dòng)資金，期限一般是3個(gè)月至半年，最長(zhǎng)不超過(guò)半年，數(shù)額不超過(guò)200萬(wàn)元。[7]擔(dān)保品種單一，缺乏為中小企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展提供資金注入的擔(dān)保產(chǎn)品。

　　4.政府監(jiān)管體制機(jī)制不健全

　　在中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)發(fā)展中，無(wú)論是作為出資者，還是作為管理者，政府都起著很重要的作用。但目前我國(guó)針對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保的政府監(jiān)管體制機(jī)制很不健全。這主要表現(xiàn)在：

　　第一，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管主體。缺乏全國(guó)統(tǒng)一的中小企業(yè)信用擔(dān)保管理機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)信用擔(dān)保體系建設(shè)是我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系不發(fā)達(dá)的一個(gè)重要原因。

　　國(guó)外中小企業(yè)行政主管部門是政府管理和扶持中小企業(yè)的專門機(jī)構(gòu)，如美國(guó)設(shè)有中央一級(jí)的中小企業(yè)管理局與下屬分支機(jī)構(gòu)，日本設(shè)有中央、地方兩級(jí)獨(dú)立機(jī)構(gòu)組成的中小企業(yè)管理體制。而我國(guó)現(xiàn)行的體制是按經(jīng)濟(jì)成分和行業(yè)分為工業(yè)和信息化部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行這三個(gè)主要管理部門對(duì)中小企業(yè)分別進(jìn)行管理，沒(méi)有將部門之間涉及中小企業(yè)信用擔(dān)保的管理職能進(jìn)行整合，缺乏整體性規(guī)范與建設(shè)，降低了政策實(shí)施的效率。

　　第二，政府對(duì)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)行政干預(yù)過(guò)多。政府是信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的出資人、審批人和監(jiān)管者，因而信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)離不開(kāi)政府的支持，尤其是資金上的支持。政府機(jī)構(gòu)熱衷于介入信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)作過(guò)程，常出現(xiàn)“人情擔(dān)?！焙汀靶姓噶顡?dān)?！钡炔涣棘F(xiàn)象，沒(méi)有惠及到真正有資金需求又具有扶持價(jià)值的中小企業(yè)，行政干預(yù)不當(dāng)和失誤所導(dǎo)致的呆賬、壞賬層出不窮。

　　第三，信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全。中小企業(yè)信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制和損失補(bǔ)償機(jī)制不健全也是一個(gè)突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，再擔(dān)保機(jī)制不健全，再擔(dān)保業(yè)務(wù)尚未廣泛開(kāi)展，妨礙了擔(dān)保體系在增信、分險(xiǎn)、監(jiān)控與整合等方面的重要作用的發(fā)揮。[8]二是資金補(bǔ)償機(jī)制不健全，政府雖然采取了多種形式的補(bǔ)貼，逐步提高對(duì)中小企業(yè)的財(cái)政資金支持，在一定程度上緩解了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)壓力。但這對(duì)于占我國(guó)企業(yè)總量99%的中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，[9]扶持比重仍然較小，增速緩慢，覆蓋面太小。財(cái)政部、工業(yè)和信息化部制定的《中小企業(yè)信用擔(dān)保資金管理暫行辦法》規(guī)定單個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)一年獲得的資助額將在3,000萬(wàn)元以內(nèi)，而政策性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要以各級(jí)地方財(cái)政資金劃入為主，擔(dān)保收入很低。這種規(guī)定補(bǔ)償絕對(duì)額的方式恐怕仍然不能化解擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　5.銀行對(duì)中小企業(yè)貸款的偏見(jiàn)

　　中小企業(yè)信譽(yù)偏低，導(dǎo)致銀行不愿貸款。由于中小企業(yè)大多借款期限較短、單個(gè)企業(yè)借款的數(shù)額較少，銀行給中小企業(yè)貸款如同零售業(yè)務(wù)，中小企業(yè)的“硬信息”{2}往往很欠缺，銀行不愿花精力和成本去搜集中小企業(yè)“軟信息”，銀行對(duì)中小企業(yè)的發(fā)展前景和還款能力普遍存在疑慮。同時(shí)為了防止道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇可能帶來(lái)的損害，銀行主要采取縮短貸款的期限和提高貸款利率對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行平衡。在與中小企業(yè)簽訂交易契約時(shí)，往往要求更高的利率及其他更苛刻的附加條件。同時(shí)中小企業(yè)要進(jìn)行多次談判才能爭(zhēng)取到平等的貸款機(jī)會(huì)，這無(wú)疑給中小企業(yè)增加了更多的麻煩。

　　銀行對(duì)中小企業(yè)貸款時(shí)的程序也很繁雜，中小企業(yè)和其他大企業(yè)一樣需要經(jīng)過(guò)繁雜的貸款審批手續(xù)，這將會(huì)延誤中小企業(yè)最佳的發(fā)展時(shí)機(jī)。這些問(wèn)題制約了中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)的持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力遠(yuǎn)不能滿足中小企業(yè)信用擔(dān)保發(fā)展的需求。如果不及時(shí)規(guī)范和完善中小企業(yè)信用擔(dān)保體系中存在的法律制度問(wèn)題，明確政府機(jī)構(gòu)、銀行等金融機(jī)構(gòu)、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)、中小企業(yè)四方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使擔(dān)保市場(chǎng)各方主體的問(wèn)題得到有效解決，擔(dān)保市場(chǎng)將無(wú)法持續(xù)發(fā)展。
 
    {1} “軟信息”指非財(cái)務(wù)的信息，通過(guò)走訪企業(yè)的上下游客戶、探訪企業(yè)主要相關(guān)部門，詢問(wèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，股東等渠道搜集到的信息。
　　{2}“硬信息”指依據(jù)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表所獲取的相關(guān)信息。
　　{3}《信用保證協(xié)會(huì)法》對(duì)信用保證協(xié)會(huì)的宗旨、資本的籌措、保證業(yè)務(wù)辦法、保證責(zé)任、免責(zé)事由、代償和求償權(quán)益、與金融機(jī)構(gòu)的保證約定、與委托人的保證委托合同等有關(guān)保證業(yè)務(wù)當(dāng)事人的相互關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)等問(wèn)題，均有明確的規(guī)定。
　　{4}依據(jù)《中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)法》，日本政府于1958年成立了非營(yíng)利性法人性質(zhì)的中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)。根據(jù)《信用擔(dān)保公庫(kù)法》規(guī)定，日本由全國(guó)52家信用擔(dān)保協(xié)會(huì)向中小企業(yè)提供信用擔(dān)保，由中小企業(yè)綜合事業(yè)團(tuán)(即信用保險(xiǎn)公庫(kù))與信用保證協(xié)會(huì)締結(jié)保險(xiǎn)契約，當(dāng)信用保證協(xié)會(huì)擔(dān)保的貸款無(wú)法償還出現(xiàn)壞帳時(shí)，由事業(yè)團(tuán)體向保證協(xié)會(huì)支付70%-80%的保證金。政府已累計(jì)提供了18,800億日元作為中小企業(yè)綜合事業(yè)團(tuán)的信用保證資金。（中國(guó)民商法律網(wǎng)）